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［摘要］《左右江革命老區振興規劃》實施期限已過半，對左右江革命老區社會經濟快速發展起到了積極的促進作用，但在協調推進機制、政策落實、資金配套等方面尚有缺陷，老區建設在鞏固脫貧攻堅、產業高質量發展、人才軟實力等方面還有待加強，為此需要加強統籌協調、落實生態環境保護補償政策、加大財政投入和金融支持、深化對口幫扶、推動資型城市轉型升級、強化政策支持。

［關鍵詞］左右江；革命老區振興；生態補償；轉型升級

革命老區是中國共產黨領導的中國革命的發生地，是新中國的搖籃。新民主主義革命時期，革命老區不僅是全國最具革命精神和先進思想的地方，而且為新中國的國體和政體作出了重大探索，進行了我黨治國理政的最初實踐。改革開放后，多位于省際交界邊緣地帶的革命老區受制于自然環境、交通條件等客觀因素，經濟社會發展逐步落后。

習近平總書記對革命老區充滿深厚感情。總書記深刻指出，革命老區是黨和人民軍隊的根。黨的十八大以來，總書記考察足跡遍及各革命老區。在總書記的親自關懷和推動下，中央出臺了《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》等一系列扶持政策，以前所未有的力度推動革命老區振興發展。2015年2月，國務院批復《左右江革命老區振興規劃（2015-2025年）》（以下簡稱《規劃》），以百色為代表的左右江革命老區為核心，統籌考慮區域經濟社會協調發展，范圍包括：廣西百色市、河池市、崇左市全境，南寧市隆安縣、馬山縣；貴州黔西南州全境，黔南州都勻市、荔波縣、獨山縣、平塘縣、羅甸縣、長順縣、惠水縣、三都縣，黔東南州黎平縣、榕江縣、從江縣；云南省文山州全境，覆蓋3個省（區）所轄8個市（州）59個縣（市、區）。規劃總面積17萬平方公里，2013年末總人口2261萬，地區生產總值3646億元。《規劃》的獲批，標志著以百色為代表的左右江革命老區振興上升為國家戰略。

2020年是《規劃》的中間年，《規劃》實施正處在一個“船到中流再奮楫”的關鍵階段，亟需回顧與評估，鼓勁再出發。作為左右江革命老區的核心城市，廣西百色市能更好地代表整個左右江革命老區的發展現狀。本文通過深入剖析和評估百色市在《規劃》實施過程中取得的成效、存在的問題，并提出對策建議，為老區全面振興發展提供借鑒參考。

一、左右江革命老區發展取得的成效

百色堅決貫徹中央和自治區的決策部署，全市上下凝心聚力，加快落實重大政策、加快建設重大項目、加快推進重大改革開放舉措。2015—2019年，百色地區生產總值從980.42億元增長到1257.8億元，年增速分別是8.1%、8.8%、8.8%、7.1%、9.0%，明顯高于全國和廣西的年增速。

圖1 百色市2015-2019年地區生產總值增長示意圖

（一）脫貧攻堅取得決定性進展

貧困戶造血能力大幅提升。百色市堅定走產業扶貧之路，選定了芒果、油茶、甘蔗、生豬等27個特色扶貧產業，對建檔立卡貧困戶實施“造血式”扶貧。截至2018年底，全市特色產業覆蓋貧困戶比例達到93.73%，產業扶貧接近全覆蓋。同時，百色市創新金融扶貧模式，持續為扶貧產業“輸血”，打造“政、銀、擔、保”四位一體的金融扶貧模式，農發行系統累計投放扶貧貸款81.26億元，探索“田東金融扶貧模式”得到中央的高度肯定，成為全國設立的4個政策性金融扶貧實驗示范區之一。“截至2018年末，百色市累計為7.2萬戶農戶辦理貸款40.15億元，農戶貸款覆蓋率從2008年的7.88%上升到2018年的89.3%”［1］。

脫貧外部環境大幅改善。百色市農村基礎設施不斷完善，全市100%實現鄉鄉通油路，村村通硬化路、通水、通電、通網絡信號、通廣播電視。深度貧困地區易地扶貧搬遷快速推進，全市累計完成建檔立卡貧困人口搬遷入住17.45萬人，完成既定任務的96.4%。

到2019年，百色市右江區、田陽縣、田東縣、平果縣、西林縣5個縣（區）成功實現脫貧摘帽，貧困人口從2012年的148.26萬人下降到2019年底的3.78萬人，貧困發生率從44.97%下降到1.08%，是全廣西脫貧成效最為顯著的地級市之一。

圖2 百色市脫貧攻堅成效示意

（二）交通基礎設施建設成就斐然

2016年底，南寧經百色至昆明的云桂鐵路開通，百色成為左右江革命老區第一個邁入高鐵時代的市。南昆鐵路南寧至百色段增建二線全線建成。到2019年末，全市已建成鐵路總里程694公里；高速公路網已覆蓋9個縣區，高速公路里程702公里，預計2020年實現縣縣通高速；全市公路總里程達18196公里。右江黃金水道全線貫通，總長357.6公里，千噸級船舶直達珠三角，百色5個作業區已建成一千噸泊位25個，港口年通過能力達1296萬噸，2019年右江水運港口吞吐量突破500萬噸，同比實現翻番。百色機場已開通11條航線，年旅客吞吐量達18萬人次。投資41億元的百色水庫灌區項目開工建設，是百色撤地設市以來國家投資最大的項目。

圖3 百色市2014-2019年公路里程增長示意圖

（三）產業綜合實力邁上新臺階

工業方面，能源保障能力實現突破，鋁產業優勢進一步發揮。百色陸續建成投產7個煤（水）電鋁一體化項目，完成國家發展改革委批復的生態型鋁產業示范基地建設目標。2019年氧化鋁、電解鋁、鋁材加工分別完成846.5萬噸、181.6萬噸、128.5萬噸，鋁工業總產值643.5億元，占全市規模以上工業總產值的比重為56.7%。鋁產業由粗放的資源型向精深加工技術型轉變，各項節能環保指標均達到或優于國內先進水平。

農業方面，特色農產業品牌影響力顯著提高。百色芒果、油茶種植面積達到全區第一；“無公害農產品、綠色食品、有機農產品基地認證規模突破200萬畝，規模保持全區第一”［2］；“田林靈芝”等11個農產品獲得農業部“農產品地理標志登記認證”，認證總量全區第一。果蔬綠色專列和南菜（果）北運產業化運營水平穩步提高。

旅游業方面，特色文化旅游產業蓬勃發展。百色起義紀念園成功創建國家5A級旅游景區，全市共建成國家4A級景區18個，啟動創建國家全域旅游示范區。接待國內游客從2014年1997.8萬人次增加到2018年4208萬人次，增長1.1倍；國內旅游總收入從2014年156億元增加到2018年456億元，增長1.9倍。社會消費品零售總額從2014年201.1億元增加到2019年320.4億元，增長59.3%。

（四）生態環境質量持續改善

百色市強化生態環境治理，在國內首創“邊開采邊復墾”礦山恢復治理新模式。鋁土礦礦山臨時用地復墾及生態重建面積共6335畝，獲國務院通報表揚；探索推廣石漠化治理“六字”方針，即“封（封山育林）、造（人工造林）、退（退耕還林）、管（林木管護）、沼（建沼氣池）、補（生態補償）”［3］，石漠化面積比2011年減少8.09萬公頃；狠抓植樹造林工作不動搖，年造林面積連續6年排在全區首位；積極開展工業園區循環化改造，百色市工業園區獲批國家級循環化改造示范園區。

經過不懈努力，百色市生態環境得到大幅度改善。2018年PM2.5平均濃度36.6微克/立方米，空氣質量優良率達93.7%。地表水考核斷面水質優良率、市縣兩級飲用水源地水質達標率100%。國家地表水考核斷面水環境質量排全國第17名，進入全國水質最好的30座城市榜單［4］。植樹造林總面積連續8年排全區第一，森林覆蓋率從2014年的67.0%增長到2018年的78.24%，獲得了“國家園林城市”“國家衛生城市”“國家森林城市”等稱號，全市有4個縣成為全國生態文明示范工程試點縣，有5個縣成為國家級重點生態功能區，還有一批入選國家氣候適應型城市建設試點。

（五）開放合作水平不斷提升

三省區老區振興規劃實施聯席會議制度順利實施。百色-文山跨省經濟合作園區、西林-廣南產業園區已進入實際建設階段。“百色一號”冷鏈集裝箱專列成功對接中歐班列，開通中越跨境集裝箱直通班列，融入中新互聯互通國際貿易物流通道。與越南高平省、河江省簽署跨境勞務合作協議，鼓勵境外邊民進入百色邊境地區務工，助力沿邊產業發展和睦鄰富鄰。建成龍邦、平孟2個國家一類口岸和岳圩1個國家二類口岸，7個邊民互市點。建成運營的龍邦邊民互市貿易區是目前中越邊境規模較大、設施齊備、通關服務系統先進的邊民互市貿易區。2014年百色外貿進出口總值7.28億美元，到“2019年達到261.8億元，同比增長20.5%，增速比全國、全區分別高17.1、6.1個百分點。對越邊境貿易拉動強勁，進出口貿易額同比增長20.8%，拉動全市進出口貿易額增長19個百分點”［5］。

圖4 百色市2014-2019年進出口額增長示意圖

二、《規劃》實施存在的問題

5年來，百色與全國全區經濟發展水平的差距有所縮小，開發建設的步伐明顯加快，但整體來看還是相對落后。2019年我國人均GDP為70892元，已突破1萬美元，而百色人均生產總值約為34278元，還不到全國平均水平的一半。百色推進老區振興發展的任務仍然十分艱巨，面臨的問題和困難仍然突出。

（一）《規劃》協調推進機制不健全

《規劃》與《中長期鐵路網規劃》（2016年版）等國家重點專項規劃有效銜接不足的問題比較突出。不少已經列入《規劃》的重大項目，卻沒有被吸收和納入到國家的各重點專項規劃中去，造成這些重大項目缺乏規劃依據，在審批核準、建設時序、資金爭取等方面沒有得到有效的支持，難以推進，甚至無法推進。

同時，桂黔滇三省區雖然已經建立聯席會議制度，但是部分跨省區的重大項目和重要事項超出了三省區職責權限，僅靠省區一級的力量難以進一步推進，亟需國家層層面的協調幫助。在重大項目建設、重大事項推進、跨省經濟合作區發展、跨界糾紛處置等工作中三省區存在不同意見，這時候缺少上級部門的權威指導就很難達成一致，實現有效推進。整體來看，由于組織實施力度不足和協調機制的不健全，《規劃》落實出現“先熱后冷、內熱外冷、下熱上冷”的現象。

（二）政策落實不到位

《規劃》中已經明確的重要政策在具體落實過程中由于缺乏具體的實施辦法或操作細則，還需要省區和市縣“跑部進京”再次爭取和再次落實。例如，《規劃》提及的“跨流域、跨省區橫向水資源補償” “森林生態效益補償” “市場化生態補償” “取消縣以下(含縣)以及集中連片特殊困難地區市地級配套資金”“提高中央專項建設資金投入沿邊地區的比重”“實施差別化的土地政策，在土地利用年度計劃指標上適度向老區傾斜”［6］，這些優惠政策直到現在都沒有落實到位。

（三）重大項目建設資金籌措壓力大

《規劃》中涉及到百色市的重大項目共計57個，總投資金額超過2000億元，其中由政府主導的重大項目總投資額約1800億元。2019年百色全市財政收入僅152.54億元，而百色市5年來累計獲得各類項目資金不到100億元，自身財力遠不能支撐重大項目建設需求。

《規劃》在國家層面缺乏專項補助資金，自治區層面也沒有設立左右江革命老區振興發展基金。廣西從2015年開始對廣西老區4市實施左右江革命老區重大工程建設三年行動計劃，但自治區左右江革命老區重大項目三年行動計劃專項行動資金有限，補助額度與項目建設資金需求相比差距較大。

另外，老區經濟基礎薄弱，重大項目的經濟效益和回報率遠遜于其他地區，導致融資難、融資貴的問題一直難以解決，項目配套資金籌措壓力巨大。

（四）脫貧攻堅任務依然艱巨

百色地處全國集中連片特困地區，經過脫貧攻堅，貧困發生率已經大幅度下降，但是全市仍有3個國家級貧困縣170個貧困村3.78萬貧困人口。這些貧困人口絕大多數集中在滇桂黔石漠化山區、邊境地區、水庫移民區，人多地少、自然條件惡劣、產業支撐薄弱，是越來越難啃的硬骨頭。其中，不少人屬于物質貧困和精神貧困并存、老弱病殘等多重貧困原因疊加的特殊貧困人口，在財政收支困難較多的情況下，單靠百色老區自身和目前的幫扶力度，資金投入難以持續支撐脫貧攻堅收官之戰、后續鞏固脫貧攻堅成果和老區振興發展。

（五）產業高質量發展面臨瓶頸約束

受多重因素制約，廣西百色市氧化鋁就地轉化率僅為42.7%，每年向外省輸出氧化鋁約500萬噸，產業鏈不完善、資源日漸枯竭、能源消耗巨大、環境負擔沉重。第一，能源消費總量指標嚴重不足，“十三五”前三年，百色市新增能源消費達528.69萬噸標準煤，超出廣西下達給百色市新增指標的2.5倍，按照國家下達的能源消費總量指標，遠不能滿足百色市目前的能源消耗需求，嚴重影響后續項目落地。第二，電價是電解鋁產業是否盈利的關鍵因素，目前百色區域電網電價水平約為0.365元/千瓦時，但是，供電價格受煤炭市場價格的影響較大，自產煤炭量不能滿足自備電廠的需求，需要從省外或海外進口煤炭，物流費用較高，不確定因素較多。第三，固體廢棄物赤泥的綜合利用難題尚未根本破解，已建設的8個赤泥庫，不僅占用大量土地，而且存在較大的環境風險，已經成為可持續發展亟待解決的緊迫問題。第四，百色市的鋁產業總體處于價值鏈的中低端環節，技術含量和附加值不高，關鍵技術有待突破。

（六）各行業人才短缺嚴重

由于經濟社會發展水平落后，工作環境艱苦，工作難度大，沿邊地區工作壓力大，工資水平整體偏低，人才請不來、留不住的現象嚴重。如凌云縣2016年至2018年，全縣干部調出164人，調入14人；原計劃招考847人，實際招錄653人，招考流失率22.9%。2002年以來，先后接收自治區黨委組織部選調的優秀大學生71人，目前，尚有選調生33名，已外調35人，辭職3人。農業、旅游、金融、電商物流、外貿、醫療、教育等領域的專業人才嚴重不足。如百色市2018年每萬人常住人口執業（助理）醫師數為18人，其中凌云縣每萬人常住人口執業（助理）醫師數僅為8人，遠低于國家平均水平的24人。百色市現有的發展和配套環境缺乏對高層次人才的吸引，人才開發和培養的力度還需要進一步加大。

三、加快推進左右江革命老區振興的建議

黨中央、國務院非常關心老區振興發展，習近平總書記強調“要把革命老區發展時刻放在心上，立下愚公志、打好攻堅戰”。2020年是實現全面小康、脫貧攻堅的決勝之年，全面建成小康社會重點在西部地區，難點就在革命老區。革命戰爭年代，老區沖鋒在前，奮勇當先打攻堅戰。新時代，老區在實刻不容緩現全面建成小康的戰場上也要打好攻堅戰。加快推進左右江革命老區振興發展已經到的地步。2020年又是“十三五”規劃收官之年和“十四五”規劃謀劃之年，結合謀劃“十四五”規劃，對于下一步如何加快推進左右江革命老區振興，提出幾點建議。

（一）加強《規劃》實施的統籌協調

參照贛閩粵原中央蘇區的做法，由國家發展改革委牽頭，會同有關部委和三省區，每年定期召開《規劃》實施的省部級座談會，指導、推動三省區加大《規劃》實施力度，定期檢查、督辦并通報重要工作進展情況，對《規劃》落實過程中需要國家層面協調的重大政策、重大項目有針對性地協調。

百色市要勇于擔當、主動作為，牽頭建立每年至少召開2次的八市州政府聯席會議；百色市發展改革委牽頭建立每年至少召開4次的八市州發展改革委聯席會議；各部門、各縣區根據實際工作需要建立會商工作機制，加強橫向溝通協作，合力推進《規劃》實施。

百色市以國家發展改革委開展的《規劃》實施中期評估為契機，加強《規劃》的再宣傳、再動員、再落實，進一步做好與各部門的對接，完善和細化政策，進一步做好項目的前期工作，掀起新一輪建設高潮。

（二）落實生態環境保護補償機制

左右江革命老區地處珠江-西江上游，“老區人民為保護西江水質付出了巨大努力，對企業實行最嚴格的環境準入制度，強力實施環境倒逼機制，大力整合有色金屬等資源型產業，西江流域監測斷面水質保持在Ⅲ類以上，達到國家飲用水源水質標準，水質狀況良好”［7］。但是，老區因保護生態環境及飲水安全也犧牲了較多的發展機會，發展代價沉重，理應對老區進行合理補償。

一是粵桂滇黔四省區大力開展珠江-西江經濟帶“共抓大保護”攻堅行動，統籌推進全流域的水體、堤壩、岸線、企業、沿岸城鎮、鄉村的環境治理，全面打造山水林田湖草綜合治理的“最美西江”。

二是在全國率先建立珠江-西江全流域生態保護補償機制。廣西、廣東兩省（區）政府簽署的《九洲江流域上下游橫向生態補償協議》，為推進整個珠江-西江流域跨省區生態保護補償機制積累了寶貴經驗。粵桂滇黔四省區要在國家的支持和指導下盡快成立四省區全流域生態補償協調機構，盡快開展珠江上游生態保護價值評估，設立生態保護補償專項資金，通過合理的生態保護補償促進左右江革命老區的振興發展。

（三）加大財政投入和金融支持

國家設立革命老區振興發展專項支持資金，爭取連續5年每年安排200億元以上，以中央預算內專項資金的形式專門支持左右江、贛閩粵、陜甘寧、大別山、川陜五大革命老區，重點用于鞏固脫貧攻堅成果、基礎設施建設、生態環境保護等，并在資金分配、項目安排等方面向地處西部、經濟底子較為薄弱的左右江革命老區給予傾斜支持。

落實集中連片特困地區公益性建設項目市縣不再實行資金配套要求，提高基礎設施、扶貧移民、社會事業等項目的中央補助資金標準。

支持革命老區的重大項目優先使用世界銀行、亞洲開發銀行、亞投行等國際金融組織貸款；支持革命老區爭取絲路基金、中國東盟投資合作基金、中國東盟信貸資金用于口岸基礎設施建設。國家政策性銀行、商業銀行等金融機構對老區的重大基礎實施項目、重大產業項目開通特殊綠色通道，對鼓勵類、綠色可持續發展項目給予金融綠色審批支持。

（四）深化對口支援幫扶

2020年國家將實現全面脫貧，對于包括百色在內的左右江革命老區，特別是還涉及部分邊境地區，具有集“革命老區、民族地區、邊疆地區”于一體的特殊性，抵御風險能力弱，鞏固脫貧成果的任務艱巨。

國家制定對口幫扶的方案，實現每個縣都有對口幫扶的央企或國家部委，幫扶地方發展特色產業，增強發展后勁。重視邊境地區鞏固脫貧成果，劃撥專項資金幫助實施“美邊固疆”扶貧移民安置項目，使扶貧移民搬遷補助政策惠及邊民。

（五）加快開展資源型城市轉型升級

百色市以高質量發展為引領，以產業供給側結構性改革和城市更新改造為重點，統籌推進創新能力提升、營商環境優化、實體經濟發展、民生保障和生態修復，積極創建第三批全國資源型城市轉型升級示范區。

國家和自治區支持百色生態型鋁產業示范基地能耗指標實行單列考核，不再計入廣西自治區及市級層面節能目標和能源消費總量控制目標的考核范圍。

在百色實行試點電力體制改革，鼓勵廣西電網、區域電網、地方電網融合發展，做大做強區域電網，降低用電成本，在百色市全域實行不高于0.365元/千瓦時電價，并逐步擴展至左右江革命老區，實行電力扶貧。

另外，建立資源型企業可持續發展準備金制度，提前謀劃鋁土礦資源枯竭后的產業轉型發展。

（六）打出政策“組合拳”支持老區可持續發展

一是深化干部人才交流支援，將黨員干部對口支援老區和“學習革命老區革命精神、傳承紅色基因”作為一項重要制度長期堅持，并加大力度。

二是加強老區發展的人才保障，將百色干部學院列入中央組織部直接管理的全國組織干部學院，將百色學院升格為百色大學，將右江民族醫學院升格為右江民族醫科大學。

三是盡快開展《規劃》實施情況中期評估，根據評估情況開展《規劃》的修訂或者修編，以適應新時代高質量發展和社會主義現代化建設的新要求，并與“十四五”規劃相銜接，適當調整《規劃》的重點任務，調整重大項目，落實重大政策，確保《規劃》目標如期實現。

［參考文獻］

［1］田東縣委宣傳部.田東:金融活水澆開致富花朵［N］.右江日報,2019-12-26.

［2］王海波.百色:從紅色故土到千姿福地［J］.當代廣西,2019,(7).

［3］張慶志等.壯鄉妙手回春地球灰斑變綠［N］.廣西日報,2019-3-1.

［4］周異決等.百色人民過得怎么樣?這些數據告訴你［EB/OL］.騰訊網，https://new.qq.com/omn/201 90704/20190704A0PZ9I00,2019-7-4.

［5］百色市統計局.2019年百色市經濟運行總體平穩［EB/OL］.百色市人民政府網，

http://www.baise.gov.cn/zwgk/jcxxgk/sjfb/t2355231.shtml,2020-1-31.

［6］國家發展改革委.左右江革命老區振興規劃［EB/OL］.廣西壯族自治區人民政府網，

http://www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfgb/2015nzfgb/d8q/zzqrmzfbgtwj/20150409-442269.shtml,2015-4-9.

［7］廣西財政廳課題組.推進西江跨省流域上下游橫向生態補償機制的政策研究［J］.經濟研究參考,2019,(2). 

注：文中圖片來源于網絡。