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【引言】黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設成績斐然，國家公園體制試點作為生態(tài)文明制度改革的重要任務有序推進。國家公園在我國屬新生事物，國家公園建設和管理需學習借鑒國際經(jīng)驗。中國國際工程咨詢有限公司考察組于2019年6月2日至9日，先后訪問了瑞士國家公園（Swiss National Park）、世界自然基金會（WWF）瑞士辦公室和法國拜奧拓普公司（Biotope）總部、塞文山國家公園（Parc national des Cévennes），以及馬蓋隆新城鹽堿地（Salines de Villeneuve）等，與各自然保護機構的管理人員、學者及業(yè)內(nèi)同行進行了座談交流。本文在筆者實地調(diào)研走訪的基礎上，總結了瑞、法兩國在國家公園等保護地社區(qū)管理、生態(tài)保護等方面的經(jīng)驗，以期為我國開展相關工作提供借鑒。

一、歐洲部分自然保護機構概況

1 瑞士國家公園

瑞士國家公園坐落于瑞士東部的阿爾卑斯山，位于恩嘎丁河谷，總面積超過170平方公里，是瑞士最大的自然保護地。公園成立于1914年，是歐洲的第一個國家公園，也是瑞士唯一的國家公園，因電影《音樂之聲》而享譽全球。公園內(nèi)景色優(yōu)美，動植物資源豐富。

瑞士國家公園屬于世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）第一類保護地，公園內(nèi)各類自然過程受到最嚴格的保護，不受人類活動干涉。國家公園主要職能為生態(tài)保護、科學研究和自然教育，而開展科學研究和自然教育的目的是為了更好的保護。瑞士國家公園由9人組成的委員會負責管理，日常運行由25名全職人員和40名臨時人員負責。國家公園內(nèi)沒有原住民，也禁止人類定居，公園周邊的社區(qū)居住有6000~7000人。通過為國家公園游客提供服務，周邊社區(qū)每年約有2000萬瑞士法郎的收入。國家公園每年管理費用為400~500萬瑞士法郎，其中約350萬由聯(lián)邦政府補貼。國家公園目前也面臨一些問題：一是社會公路橫穿園區(qū)；二是河流上游建有水電站；三是缺乏野生動物頂級捕食者，生物多樣性不完整等，這些問題不利于公園生態(tài)系統(tǒng)的原真完整性保護。國家公園訪客中心有專門的紀念品銷售區(qū)域，其他區(qū)域承擔著自然教育和宣傳的功能，通過導覽器講解、游戲體驗、影像和聲音互動等方式，幫助游客了解公園內(nèi)的自然過程、重要物種，以及活動路線和管控要求等內(nèi)容，接受生態(tài)環(huán)境教育。

2 世界自然基金會瑞士辦公室

世界自然基金會英文簡稱WWF，成立于1961年，是在全球享有盛譽的、最大的獨立性非政府環(huán)境保護組織之一，其總部位于瑞士格朗，在全世界超過100個國家有辦公室、擁有5000名全職員工，并有超過500萬名志愿者。WWF致力于保護世界生物多樣性及生物的生存環(huán)境，旨在減少人類對這些生物及其生存環(huán)境的影響。

瑞士辦公室的基本架構設董事會，負責重大事務的管理決策；董事會任命首席執(zhí)行官，負責日常具體工作；下設4個部門和2個小組，4個部門是轉型計劃部、社區(qū)和自然保護部、市場部、財務和運營部；2個小組是國際合作組和企業(yè)傳播組。其中轉型計劃部主要工作是創(chuàng)新生態(tài)保護的機制、實現(xiàn)人與自然和諧，具體包括探索綠色金融發(fā)展機制、生態(tài)保護管理和技術推廣、普及綠色生產(chǎn)理念，開展宣傳教育項目等。該部門已在中國開展了多個項目，與中國人壽在綠色金融方面進行了合作，開展了“一帶一路”對生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展影響研究等，取得了較好的效果。

3 法國拜奧拓普公司

拜奧拓普公司是一家生態(tài)工程咨詢公司，在世界范圍內(nèi)共設有20個子公司或辦事處，擁有一支240多位專業(yè)人士組成的工作團隊，其業(yè)務范圍包括生態(tài)專業(yè)知識、環(huán)境宣傳和自然刊物出版，具體包括區(qū)域環(huán)境治理、保護地管理、新技術開發(fā)、宣傳教育等工作。拜奧拓普公司有自己的出版社，除了出版專業(yè)類及科普類書籍、設計銷售專業(yè)分析軟件等常規(guī)業(yè)務外，還承擔了社區(qū)環(huán)境教育、自然體驗教育宣傳冊設計等工作。

拜奧拓普公司在法國及歐盟的保護地建設中的主要業(yè)務，包括制定管理方案、劃定調(diào)整邊界分區(qū)、開展生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查及特定物種調(diào)查、規(guī)劃設計、自然體驗教育等。他們認為，法國人口密度高、人地關系緊張，美國以“封禁”為主的生態(tài)保護模式難以實現(xiàn)，只有通過謀求發(fā)展和保護的平衡，才能實現(xiàn)人與自然和諧共生。筆者還了解到他們目前做的一些項目，包括蠑螈棲息地遷移項目、鳥類監(jiān)測雷達技術應用、風電對蝙蝠的生態(tài)影響評估、法國農(nóng)業(yè)景觀生物多樣性維持、利益相關者參與的保護地管理優(yōu)化等。

4 法國國家公園

20世紀60年代，法國頒布《國家公園法》，建立了國家公園體制，目前法國國家公園占其國土總面積的8%左右。法國國家公園秉承“生命共同體”的理念，認為除物種和棲息地之外，人類傳統(tǒng)的生活方式也應作為保護目標，如在賽文山國家公園，人類傳統(tǒng)的放牧活動已成為維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素，這種半自然生境成為國家公園首要的保護目標，法國國家公園一般分為核心保護區(qū)和加盟區(qū)，分區(qū)主要依據(jù)是國家公園的保護目標，沒有統(tǒng)一的標準，如賽文山國家公園在成立之初核心保護區(qū)僅有60人，為保護并維持人類放牧干預下的半自然生境的穩(wěn)定，后來逐步增加至1000人左右。建立國家公園需要與利益相關者協(xié)商并達成一致，形成共同遵循的規(guī)定和標準并簽署協(xié)議。國家公園管理經(jīng)費由國家或歐盟負擔，賽文山國家公園每年需700~800萬歐元的經(jīng)費，其中包括500萬左右的管理費及100~200萬的社區(qū)居民培訓費。在國家公園的監(jiān)督下，當?shù)鼐用窨砷_展旅游、觀鷹、餐飲、紀念品銷售等經(jīng)營性活動，并通過國家公園品牌認證提高產(chǎn)品和服務的價值。

5 賽文山國家公園

賽文山國家公園位于法國中央高原東南部，建于20世紀70年代，直屬于法國生態(tài)部。公園以山地和高原為主，河流、深谷、平原分布其間。公園內(nèi)現(xiàn)有71000人，有400多家農(nóng)牧場在經(jīng)營。美國國家地理稱，“這里不是純粹的荒野，而是法國傳統(tǒng)田園生活的寫照”。

筆者參觀了位于國家公園外的禿鷲之家，在這里游客一方面可以通過展板、影像和實物模型及專家講解，了解禿鷲引入計劃的背景和實施過程；另一方面這里配備了監(jiān)控攝像機和望遠鏡，為游客提供了直接觀測禿鷲的機會，加深了體驗的效果。禿鷲之家最初由國家公園管理機構設立，但由于經(jīng)營不善、難以維持，改由當?shù)厝私?jīng)營后，游客人數(shù)逐漸增加，經(jīng)營狀況得以改善。

賽文山國家公園總面積2973平方公里，其中約1000平方公里為嚴格保護的區(qū)域。公園管理局共有80余名工作人員，其中20人是有執(zhí)法權的自然警察。公園內(nèi)權屬情況復雜，僅50平方公里的土地歸管理局所有，大部分土地由私人、當?shù)卣跋嚓P部門管理，但開展生產(chǎn)建設活動需向國家公園申請并受其監(jiān)督，若環(huán)境影響評價影響較大，則需要制定相應的對策。為實現(xiàn)草畜平衡，維持公園生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，國家公園與養(yǎng)殖戶要事先簽訂協(xié)議，確定適宜的放牧密度，幫助他們制定草場管理方案。國家公園還會幫助養(yǎng)殖戶申請法國及歐盟的生態(tài)補償費用，提高他們的收入。

6 馬蓋隆新城鹽堿地濱海保護地

馬蓋隆新城鹽堿地位于帕拉瓦桑濕地保護區(qū)（Etangs Palavasiens）中，是歐盟自然2000（Natura 2000）保護地及拉姆薩國際重要濕地。帕拉瓦桑濕地由一系列地中海典型的咸水、半咸水瀉湖群組成。該區(qū)域是遷徙鳥類重要的越冬地和繁殖地，還有眾多地中海區(qū)域珍稀的兩棲類、爬行類、魚類和昆蟲在此棲息。保護區(qū)也是游客休閑觀光的好去處，允許人們有限制的進行垂釣和狩獵活動。

馬蓋隆新城鹽堿地原為鹽場，管理方本打算將鹽場賣給旅游開發(fā)商，濱海管理局為保護濱海生境介入并制止了交易，并在第三方評估定價后，通過贖買的方式將該區(qū)域收歸國有。鹽堿地的日常管理工作由濱海管理局委托給當?shù)丨h(huán)保組織開展，環(huán)保組織通過本底調(diào)查，確定了保護對象，劃定了分區(qū)，制定了相應的管控措施，有效保護核心資源的同時，也為人類提供了游憩、教育場所。

二、對我國自然保護工作的幾點啟發(fā)

1 高度重視自然保護

瑞士和法國根據(jù)各自國情，都建立了較為成熟的保護地體系，保護地總面積占國土面積的比例都在20%左右。從聯(lián)邦政府到地方當局均有相應的政府部門或機構負責不同類型保護地的管理，同時積極鼓勵高校及科研院所、NGO等參與其中。保護地所需管理經(jīng)費主要由兩國政府承擔，同時鼓勵管理機構通過多種渠道爭取資金用于生態(tài)環(huán)境保護，特別是歐盟相關的保護項目。

2 國家公園等保護地建設要因地制宜

盡管兩國保護理念不盡相同，但保護地建設的目的都十分明確，管理措施也緊緊圍繞目的制訂，除了少數(shù)規(guī)范由法律明確規(guī)定外，不同保護地之間沒有統(tǒng)一的分區(qū)、建設和管理標準。特別是法國，充分體現(xiàn)了因地制宜的精神，為平衡生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，在充分評估、嚴格監(jiān)督管理的條件下，國家公園的核心保護區(qū)可以有人類活動、可以進行基礎設施建設，允許開展一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

3 國家公園建設首先要解決好人的問題

兩國國家公園十分重視利益相關者的意見，會耗費相當長的時間與他們進行協(xié)商和溝通，爭取使所有人達成一致意見，并通過協(xié)議的方式確保管理措施落地。同時，瑞士和法國都把社區(qū)管理作為國家公園建設的關鍵，投入的力量和精力與生態(tài)保護相比不相上下。國家公園會采取多種方式提升當?shù)厣鐓^(qū)居民收入水平，是實現(xiàn)保護目標的重要保障。

4 國家公園和當?shù)卣止っ鞔_

兩國國家公園與當?shù)卣止っ鞔_，當?shù)卣趪夜珗@范圍內(nèi)履行的職責職能沒有任何變化，但在開展有較大環(huán)境影響的項目時，必須接受國家公園管理機構的監(jiān)督，若未通過環(huán)境影響評價，需要對方案進行修改才能實施。在法國賽文山國家公園，由于相關法律嚴禁在國家公園內(nèi)架設空中輸電線，在公園管理機構的監(jiān)督下，當?shù)卣疄榫用窆╇姇r采用了供電線路埋地的方式。

5 國家公園管理和建設要吸納社會力量參與

兩國在國家公園等保護地建設中，注重發(fā)揮周邊社區(qū)、環(huán)保組織、高校及科研院所的力量。WWF深度參與了瑞士國家公園及其他保護地的管理和科研工作，甚至在一些項目中起到主導作用。法國賽文山國家公園禿鷲重引入計劃中，周邊養(yǎng)殖戶提供的牲畜尸體起到了關鍵作用。法國濱海濕地的保護雖由濱海管理局主導，但調(diào)查、管理等具體工作則委托給當?shù)丨h(huán)保組織，周邊社區(qū)也積極參與植被群落管理，彌補了政府專業(yè)性和人力不足的缺陷，降低了管理成本。

三、對我國自然保護工作的建議

1 積極探索自然保護和資源利用新模式

我國人口密度高、人地關系緊張，將人孤立于國家公園之外、孤立于生態(tài)系統(tǒng)之外與我國實際并不相符。國際上，大部分國家公園通過經(jīng)營，有力保障了國家公園的發(fā)展，推動國家公園及周邊地區(qū)實現(xiàn)了保護和發(fā)展的平衡。我們要著力探索自然保護和資源利用新模式，以生態(tài)保護為前提，以特許經(jīng)營等手段為載體，合理利用各種資源，發(fā)展生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，通過經(jīng)營推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，促進人與自然和諧共生。

2 國家公園范圍劃定可更加靈活

法國國家公園的邊界分區(qū)劃定并沒有統(tǒng)一的標準，其核心保護區(qū)的劃定要依據(jù)具體的保護目標，而加盟區(qū)則按照當?shù)鼐用竦囊庠复_定。我們應充分考慮借鑒這種工作模式，在明確保護目標的基礎上，以科學評估結果為主，將最具有保護價值的區(qū)域劃入，其他區(qū)域的劃入則以當?shù)乩嫦嚓P方的意見為主，甚至可以考慮不再劃定具體的物理邊界，通過創(chuàng)新管理模式、鼓勵社區(qū)共管，實現(xiàn)國家公園的保護目標。

3 國家公園管理方式需更加多樣

法國賽文山國家公園土地權屬復雜，僅50平方公里（不到總面積的2%）歸管理局所有，但通過協(xié)議保護等方式，國家公園管理局在這些區(qū)域也開展了有效的保護和管理。在歐洲，分區(qū)是重要的管理工具之一，而非洲國家公園在管理中并不重視分區(qū)，通過科學管控也未造成明顯的生態(tài)問題。因此，國家公園管理要強化目標考核， 即在確保生態(tài)系統(tǒng)保護目標要求不降低的前提下，可以對管理手段、技術措施等進行調(diào)整，不宜限制太死。

4 高度重視社區(qū)共建共享，維護原住民利益

瑞士和法國都把社區(qū)作為國家公園建設的關鍵，瑞士鼓勵公園周邊發(fā)展服務業(yè)以提高原住民收入，法國則允許公園內(nèi)的居民在嚴格監(jiān)督下開展生產(chǎn)、經(jīng)營活動，甚至可以在核心區(qū)開展這些活動。我國國家公園建設中，應高度重視社區(qū)共建共享，充分借鑒國際有關經(jīng)驗，把解決人的問題作為保護工作的關鍵，通過與各個利益相關方達成一致意見，正確處理人的發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，落實各類保護措施，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

5 建立鼓勵社會參與機制，注重發(fā)揮社會力量

在我國，已有各大高校和科研院所、社會組織等社會力量參與了國家公園和保護地的建設和管理，但與設立國家公園較早國家相比，發(fā)揮作用還不夠突出，需要盡快建立鼓勵社會參與的機制，充分發(fā)揮社會力量，彌補保護地建設和管理中存在的空白和短板。

6 加強與國際性國家公園和生態(tài)保護機構的合作交流

筆者認為，這次訪問無論是邀請方世界自然基金會瑞士辦公室（WWF）、法國拜奧拓普公司（Biotope），還是瑞士國家公園、賽文山國家公園，都對中國生態(tài)文明建設高度贊揚，對中國國家公園建設有著強烈和濃厚的興趣，十分渴望參與中國的生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)，表達了今后要與我國建立并深化交流合作的意愿。進一步加強與國際機構的交流合作，一方面能為我國國家公園體制探索和保護地體系建設貢獻更多的力量；另一方面也有助于提高我們自身的實力，使我國生態(tài)研究和保護的水平與國際接軌。

四、結束語

此次調(diào)研工作對深化國家公園體制研究和自然保護地體系建設，特別是在社區(qū)管理和生態(tài)保護方面有很大的啟示和幫助。在今后工作中，我們要充分借鑒國際經(jīng)驗，結合實際、因地制宜，將所學、所悟運用到建立我國以國家公園為主體的自然保護地體系實踐中。

原文作者：楊東民，何平，張賀全，賈強，周廷。

注：原文載于《中國工程咨詢》2019年第8期。本次發(fā)表做了較大改動。