智庫(kù)建議
張宗玟 伍勇旭 | 應(yīng)對(duì)“十四五”能源治理挑戰(zhàn)
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引語 我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵期，能源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐和載體，其發(fā)展質(zhì)量將直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)能源發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)總體向好，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，能源供給能力顯著提升，能源轉(zhuǎn)型步伐明顯加快，但在面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的能源供需格局下，我國(guó)能源安全保障形勢(shì)依然嚴(yán)峻，能源技術(shù)裝備仍待加強(qiáng)，能源市場(chǎng)機(jī)制亟需完善，推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。 01 “十三五”能源發(fā)展成效顯著，有效保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展 能源供需形勢(shì)總體平穩(wěn)。“十三五”前四年，我國(guó)能源消費(fèi)總量得到有效控制，2019年達(dá)到約48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均增長(zhǎng)3.1%。其中，電力消費(fèi)增速相對(duì)較快，全社會(huì)用電量達(dá)到約7.23萬億千瓦時(shí)，年均增長(zhǎng)6.2%，電能占終端能源消費(fèi)比重逐步提升。能源供給能力顯著增強(qiáng)，2019年能源生產(chǎn)總量達(dá)到約39.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。其中，天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)至1736億立方米，非常規(guī)天然氣穩(wěn)步增產(chǎn)；原油產(chǎn)量達(dá)到約1.9億噸，結(jié)束了連續(xù)三年的下降趨勢(shì)，油氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系進(jìn)一步完善；煤炭在去產(chǎn)能的同時(shí)有序釋放先進(jìn)產(chǎn)能，并逐步向晉陜蒙寧甘新等資源富集地區(qū)集中，當(dāng)年原煤產(chǎn)量達(dá)到38.5億噸；電力供需總體平衡，局部高峰時(shí)段偏緊，截至2019年底，全口徑發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到20.1億千瓦，清潔能源發(fā)電裝機(jī)比重超過40%。 能源轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，2019年，煤炭占一次能源消費(fèi)比重下降至57.7%，非化石能源消費(fèi)比重提升到15.3%，提前完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。風(fēng)電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，2019年裝機(jī)規(guī)模分別達(dá)到約2.1億千瓦和2.05億千瓦，開發(fā)布局向集中式與分布式并重轉(zhuǎn)變；可再生能源棄電率明顯下降，清潔能源消納問題得到緩解。深入推進(jìn)防范化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，逐步淘汰煤炭落后產(chǎn)能，推進(jìn)煤炭?jī)?yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放，年產(chǎn)120萬噸及以上煤礦產(chǎn)能達(dá)到總產(chǎn)能的四分之三；關(guān)停30萬千瓦以下煤電機(jī)組，加快煤電超低排放和節(jié)能改造，并提前完成了預(yù)定目標(biāo)。能源技術(shù)創(chuàng)新能力持續(xù)增強(qiáng)，非常規(guī)油氣、核電、燃?xì)廨啓C(jī)等領(lǐng)域技術(shù)裝備取得重要進(jìn)展，百萬千瓦水輪發(fā)電機(jī)組取得突破。 能源體制改革逐步深化。電力體制改革深入推進(jìn)，電力市場(chǎng)化交易規(guī)模快速增長(zhǎng)，2019年實(shí)現(xiàn)交易電量約2.6萬億千瓦時(shí)，基本完成省級(jí)和區(qū)域輸配電價(jià)改革，發(fā)用電計(jì)劃有序放開，配售電業(yè)務(wù)加快放開，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)加速推進(jìn)，電力輔助服務(wù)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大。能源價(jià)格機(jī)制改革全面推進(jìn)，電力市場(chǎng)交易價(jià)格規(guī)則逐步健全，風(fēng)電、光伏發(fā)電逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)。油氣體制改革步伐加快，上中下游相關(guān)配套措施正在持續(xù)推進(jìn)，并組建了國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放。 能源基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。中俄原油管道二線、中緬原油和天然氣管道、中俄東線天然氣管道等陸續(xù)開工和投產(chǎn)，東北、西北、西南和海上四大進(jìn)口油氣戰(zhàn)略通道基本成型。國(guó)內(nèi)骨干管網(wǎng)建設(shè)逐步加強(qiáng)，西氣東輸三線、陜京四線、川氣東送增壓工程、鄂安滄、新疆煤制氣外輸管道等也陸續(xù)開工和投產(chǎn)。主要輸電通道建設(shè)步伐加快，12條大氣污染防治行動(dòng)重點(diǎn)輸電通道，以及扎魯特-青州、酒泉-湖南、準(zhǔn)東-安徽等特高壓輸電通道基本建成，烏東德水電外送、青海-河南、張北柔性直流等項(xiàng)目開工建設(shè)，進(jìn)一步提高了我國(guó)電力跨區(qū)域配置能力。 02 能源發(fā)展不平衡不充分問題突出，能源治理依然面臨挑戰(zhàn) 能源安全保障任務(wù)依然艱巨。我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平逐步提高，帶動(dòng)石油、天然氣等化石能源消費(fèi)不斷攀升，而國(guó)內(nèi)油氣資源探明儲(chǔ)量和品質(zhì)不高，增儲(chǔ)上產(chǎn)難度逐步加大，近年來能源自給率一直在低位徘徊，石油和天然氣對(duì)外依存度分別超過70%和40%。考慮到地緣政治和國(guó)際上圍繞油氣資源的戰(zhàn)略博弈加劇，我國(guó)油氣進(jìn)口和供應(yīng)安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。預(yù)計(jì)在國(guó)內(nèi)油氣資源勘探開發(fā)取得顯著進(jìn)展或者對(duì)油氣消費(fèi)進(jìn)行有效替代前，我國(guó)油氣供需缺口還將持續(xù)擴(kuò)大，油氣對(duì)外依存度將在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)維持在較高水平。 能源供需格局不斷發(fā)展變化。長(zhǎng)期以來，我國(guó)能源資源和消費(fèi)中心呈逆向分布，能源總體上由西向東、由北向南流動(dòng)。從未來發(fā)展趨勢(shì)看，隨著中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，將帶動(dòng)本區(qū)域能源消費(fèi)大幅增長(zhǎng)，東部沿海地區(qū)由于本地非化石能源規(guī)模化發(fā)展和海上進(jìn)口資源供應(yīng)，加之能源消費(fèi)增速逐步趨緩，本區(qū)域的能源保障能力將有所提升。區(qū)域能源供需格局的不斷演變，將給我國(guó)未來能源發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)帶來挑戰(zhàn)。 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠(yuǎn)。我國(guó)能源生產(chǎn)消費(fèi)體量大，品種多，傳統(tǒng)的化石能源占比高，特別是煤炭長(zhǎng)期發(fā)揮著基礎(chǔ)性保障作用，給能源發(fā)展轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn)。從“十三五”前四年的發(fā)展看，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)展迅猛，裝機(jī)規(guī)模已大大超過規(guī)劃值；水電和核電發(fā)展不及預(yù)期，規(guī)劃任務(wù)很難完成，形勢(shì)不容樂觀。水電和核電在非化石能源中的占比比較高，電能質(zhì)量也比較高，其發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量將直接影響我國(guó)非化石能源占比的提高。 能源市場(chǎng)化建設(shè)面臨重重阻礙。當(dāng)前能源市場(chǎng)化建設(shè)正處于攻堅(jiān)克難階段，市場(chǎng)配置資源的作用尚未充分發(fā)揮，能源開發(fā)不能準(zhǔn)確反映市場(chǎng)需求。跨省區(qū)電力交易存在壁壘，一定程度上影響了清潔能源的優(yōu)化配置。增量配電業(yè)務(wù)推進(jìn)緩慢，能源價(jià)格機(jī)制尚未理順，特別是調(diào)峰等輔助服務(wù)市場(chǎng)尚不健全，抽水蓄能、儲(chǔ)能電站等輔助服務(wù)提供主體的積極性未能得到充分調(diào)動(dòng)，制約了調(diào)峰電源的快速發(fā)展。 新時(shí)代發(fā)展對(duì)能源提出新要求。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。隨著區(qū)域一體化、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等一系列發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施，以及工業(yè)、建筑、交通領(lǐng)域新的用能方式不斷涌現(xiàn)，著力提升區(qū)域能源保障能力，切實(shí)提高農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)能源服務(wù)水平，促進(jìn)區(qū)域間能源基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足不同時(shí)段、不同強(qiáng)度、不同價(jià)格的個(gè)性化和多樣化能源需求，成為新時(shí)代能源發(fā)展的新要求。 部分能源關(guān)鍵技術(shù)裝備依賴進(jìn)口。我國(guó)能源技術(shù)裝備在研發(fā)、示范和應(yīng)用上，雖取得了一定進(jìn)展，但也存在著原創(chuàng)性突破不足、引進(jìn)消化吸收多、關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)落后等問題，燃?xì)廨啓C(jī)部件、高溫高壓材料、電力電子元件等技術(shù)設(shè)備依賴進(jìn)口，能源技術(shù)裝備“受制于人”的問題依然存在，給能源自主發(fā)展和能源安全帶來挑戰(zhàn)。 03 多措并舉提升能源治理能力，促進(jìn)“十四五”能源高質(zhì)量發(fā)展 堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，統(tǒng)籌做好“十四五”能源規(guī)劃。深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)能源的資源稟賦和供需格局現(xiàn)狀，一方面要科學(xué)合理認(rèn)識(shí)能源轉(zhuǎn)型，多元發(fā)展能源供給，不要分散對(duì)煤炭的注意力，另一方面要統(tǒng)籌規(guī)劃煤炭、油氣、電力流向，避免能源迂回和錯(cuò)配。積極發(fā)展清潔能源，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部風(fēng)光水火儲(chǔ)等多種電源互補(bǔ)化開發(fā)，以及區(qū)域之間電源因地制宜差異化布局，堅(jiān)持集中與分布式并重發(fā)展可再生能源，謀劃一批煤電風(fēng)光儲(chǔ)一體化基地，促進(jìn)清潔能源就近消納。能源基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃要充分結(jié)合現(xiàn)有通道輸送能力和利用率，更好地適應(yīng)送、受兩端中長(zhǎng)期能源供需形勢(shì)，科學(xué)分析能源輸送的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力并合理確定建設(shè)時(shí)序，提高能源配置效率和效益。 加強(qiáng)清潔高效利用，發(fā)揮煤炭和煤電的兜底性作用。我國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期不會(huì)改變，煤炭和煤電仍將在保障能源和電力供應(yīng)中發(fā)揮主體性作用。要充分加強(qiáng)煤炭的兜底保障，積極建設(shè)和釋放大型煤礦優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，維持煤炭市場(chǎng)穩(wěn)定供應(yīng)，推動(dòng)煤炭清潔高效開發(fā)利用，提高電煤在煤炭消費(fèi)中的比重。此外，隨著新能源持續(xù)快速發(fā)展，煤電將更多地承擔(dān)起電力系統(tǒng)調(diào)峰作用，應(yīng)持續(xù)發(fā)展煤電節(jié)能減排技術(shù)，并為煤電適度預(yù)留發(fā)展空間，必要時(shí)也可布局在中、東部負(fù)荷中心，就近滿足電力負(fù)荷和調(diào)峰需求。 強(qiáng)化能源自主保障，保障油氣供應(yīng)安全。我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民對(duì)美好生活的向往，對(duì)油氣安全供應(yīng)的要求越來越高。目前國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)整體進(jìn)入低品位階段，增儲(chǔ)上產(chǎn)難度較大，生產(chǎn)和消費(fèi)之間的缺口仍將持續(xù)擴(kuò)大。要統(tǒng)籌考慮加快油氣替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從國(guó)家能源安全戰(zhàn)略的角度進(jìn)行技術(shù)儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備，有序發(fā)展煤炭深加工，穩(wěn)妥推進(jìn)煤制油氣升級(jí)示范工程，形成一定的產(chǎn)能規(guī)模，降低對(duì)外依存度，增強(qiáng)極端情況下油氣保障能力。 持續(xù)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，堅(jiān)定不移地推動(dòng)清潔能源開發(fā)。我國(guó)具備大規(guī)模開發(fā)清潔能源的資源條件，在當(dāng)前優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、防治大氣污染的攻堅(jiān)時(shí)期，有必要持續(xù)推動(dòng)水電、核電等清潔能源開發(fā)建設(shè)。要繼續(xù)推動(dòng)風(fēng)電、光伏發(fā)電平穩(wěn)快速發(fā)展；積極發(fā)展西南常規(guī)水電，研究出臺(tái)切實(shí)可行的政策機(jī)制，如建立西南水電開發(fā)基金等，解決后續(xù)水電開發(fā)經(jīng)濟(jì)性較差的問題，促進(jìn)西南水電發(fā)展向縱深推進(jìn)；安全發(fā)展先進(jìn)核電，重點(diǎn)推動(dòng)“華龍一號(hào)”三代自主核電技術(shù)后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)，有效控制單位投資規(guī)模，合理安排核電項(xiàng)目布局和建設(shè)時(shí)序，并優(yōu)先布局在電力供需緊張地區(qū)。 發(fā)揮市場(chǎng)化作用，解決好能源體制改革中的難題。加快建立全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)，推動(dòng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)運(yùn)行，鼓勵(lì)電力市場(chǎng)的多元規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)。完善電力市場(chǎng)化交易機(jī)制，打破跨省跨區(qū)電力交易壁壘，促進(jìn)電力在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置。營(yíng)造能源開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的良好環(huán)境，積極引入市場(chǎng)主體參與能源項(xiàng)目投資建設(shè)，促進(jìn)不同運(yùn)營(yíng)主體的能源基礎(chǔ)設(shè)施開放共享，實(shí)現(xiàn)各類能源公平接入。建立市場(chǎng)化的能源價(jià)格體系，實(shí)施峰谷能源價(jià)格，重點(diǎn)推動(dòng)調(diào)峰等輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，調(diào)動(dòng)輔助服務(wù)主體的積極性。強(qiáng)化能源政策機(jī)制的連續(xù)性，避免造成短期內(nèi)能源開發(fā)規(guī)模和市場(chǎng)價(jià)格的大起大落。 統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外資源，系統(tǒng)性保障我國(guó)能源安全。加強(qiáng)國(guó)際能源合作和資源掌握，促進(jìn)與周邊國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，持續(xù)推動(dòng)多來源的能源進(jìn)口戰(zhàn)略通道規(guī)劃建設(shè)。在穩(wěn)定國(guó)內(nèi)現(xiàn)有油氣產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)油氣資源勘探開發(fā)、非常規(guī)油氣上產(chǎn)能力和油氣替代，降低對(duì)外依存度。加快推動(dòng)國(guó)內(nèi)天然氣骨干管網(wǎng)建設(shè)，完善天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系，重點(diǎn)推動(dòng)多層次儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，滿足不斷增長(zhǎng)的天然氣消費(fèi)和迎峰度冬調(diào)峰需求。通過優(yōu)化工業(yè)、交通等領(lǐng)域的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)外部能源保障和內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，逐步降低對(duì)國(guó)外能源的依賴（紙質(zhì)版見《中國(guó)投資》今年6月號(hào)）。 | |||||
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