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導讀

青海三江源國家公園體制試點，是我國第一個由中央政府批復的體制試點單位，目前基本建成“兩個統一行使”體制機制，開拓園地協同保護三江源局面，形成了人與自然和諧的空間布局。

2003年12月，我第一次踏上三江源，親眼目睹三江源地區草場退化嚴重、鼠兔滿地跑、野生藏羚羊、牦牛等大型野生動物卻難覓蹤跡的場景。雪豹幾乎成為記憶，大小湖泊逐漸消失。瑪多縣4000多個大小湖泊干涸一半以上，有些湖泊甚至被黃沙吞噬。

我幾乎每年都要到三江源地區調研，少則一兩次，多則近十次。隨著三江源國家級自然保護區建設，三江源生態保護與建設工程一期、二期相繼實施，三江源國家公園建設逐步推進，三江源地區的植被顯著恢復，水源涵養功能也明顯增強。“千湖之縣”瑪多地區生態環境逐步恢復，湖泊數量逐年增加，美麗壯觀的千湖景觀重現在世人面前。野生動物種群快速增長，藏羚羊種群規模已從不足2萬只恢復到超過6萬只，雪豹也從“藏在深閨無人識”變成“飛入尋常百姓家”。黑鸛、中白鷺、鬣羚等珍稀動物更是陸續現身三江源。

三江源生態修復效果開始顯現，生態功能增強，是生態保護和建設的典范。

三江源黃河源頭阿湧尕瑪錯星星海濕地（攝影：沈傳立）

三江源：“一園三區”模式

2016年3月，中辦、國辦印發《三江源國家公園體制試點方案》（下稱《試點方案》），青海三江源國家公園體制試點正式啟動，是我國第一個由中央政府批復的體制試點單位。

長江源頭（攝影：沈傳立）

試點采取“一園三區”模式，即三江源國家公園試點范圍，包括長江源（玉樹藏族自治州治多、曲麻萊兩縣境內），黃河源（果洛自治州瑪多縣境內）、瀾滄江源（玉樹藏族自治州雜多縣境內）3個園區。園區總面積為12.31萬平方公里，占三江源國土面積的31.16%。

黃河源頭扎陵湖（攝影：沈傳立）

三江源國家公園管理機構由各級國土、林業、農牧、環保、水利等部門的自然資源保護職能劃轉相應職能和402名編制共同組建。三江源國家公園實行集中統一垂直管理。按“一園三區”布局，同步對3個園區所涉4縣進行大部門制改革，全面實現集中統一高效的保護管理和執法，分別整合涉及自然資源和生態保護相關部門職責，設立長江源、黃河源、瀾滄江源國家公園管理委員會。建立以三江源國家公園管理局為主體、管理委員會為支撐、保護管理站為基點、輻射到村的管理體系。

瀾滄江源（攝影：沈傳立）

三江源國家公園原則上為中央事權，試點期間由青海省代管，資金上由國家和省級財政共同保障。青海省方面，一是保障三江源國家公園管理局系統的運行經費。2019年約1.36億元；二是省級財政設立國家公園體制試點專項資金；三是每年從地方政府債券資金中統籌安排國家公園建設1億元資金；四是每年落實“一戶一崗”生態管護公益崗位補助資金3.7億元。國家層面，一是通過現有渠道申請資金支持，包括文化旅游提升工程、藏區專項、三江源生態保護和建設二期工程等；二是繼續申請天然林保護工程、森林生態效益補償（國家級公益林補償）、濕地生態補償、退耕還林還草工程、草原生態保護補助獎勵、禁牧補助等生態補償經費。共落實中央和省級投入資金33.18億元。此外，三江源國家公園還獲得一定的社會捐贈。

三江源黃河老祖阿尼瑪卿（攝影：沈傳立）

十大顯著建設成果

《三江源國家公園總體規劃》（下稱《總體規劃》）是《試點方案》中重要管理和技術文件。編制工作從2016年6月啟動，至2018年1月12日國家發展改革委正式印發，歷時20個月。

按照科學開放編制規劃的原則，《總體規劃》編制過程中國家、省層面共組織了7次專家咨詢會，先后7次赴三江源實地調研，廣泛征詢了州縣政府、地方人大代表、牧民等的意見。規劃基本成熟后，還通過掛網公示的方式，征求了廣大關心三江源的朋友們的意見。共通過函審、座談會、咨詢會、專題會、網上征求意見、審查會等多種方式開展了近50次意見征求，征集了數百條意見建議，反復討論，修改規劃文稿，先后更易30余稿形成了最終的《總體規劃》，最大程度體現了基層的意愿。

三江源國家公園試點也成為了到目前為止，唯一一個國家批復《總體規劃》的單位。

通過四年多的建設，《試點方案》的任務已經全面完成。一是形成了人與自然和諧的空間布局。二是基本建成“兩個統一行使”體制機制。三是基本形成園地協同保護三江源局面。建立了省委省政府領導下的聯系會議制度，園地交叉任職、雙重領導，既發揮了國家公園管理機構的主體作用，又壓實了地方黨委政府的生態保護職責。四是初步建立有效覆蓋的管理制度體系。施行《三江源國家公園條例（試行）》，制定印發12個管理辦法，成立了“三江源國家公園標準化技術委員會”，制定發布了一批地方標準。五是基本建成山水林田湖草保護新體系。六是基本實現園區內自然資源綜合執法。建設高效有力的自然資源綜合執法隊伍，基本解決了執法監管“碎片化”和管理多頭化的問題。七是初步形成社會廣泛參與共建新格局。初步建立了志愿者服務機制，對外開放交流取得實效。初步建立了高等院校和科研院所合作參與機制，在青海大學開設三江源國家公園專業人才培養班。八是有效探索牧民共建共管共享新模式。設立生態管護公益崗位，鼓勵引導并扶持牧民從事國家公園保護建設相關工作，開展產業培訓，促進轉產轉業。九是全面提升了國家公園基礎配套支撐水平。成立“天空地一體化信息技術國家重點實驗室三江源國家公園分室”和中國科學院三江源國家公園研究院，建立生態大數據中心，建設門禁系統、保護監測設施、巡護道路等基礎設施，為保護管理提供支撐。十是初步探索了多元化資金投入機制。積極爭取各渠道的資金支持，對各渠道資金進行整合，形成了項目支撐和資金保障合力，積極爭取各類生態補償資金和社會捐贈。

重大破局創新舉措

三江源堅持生態文明思想保護和修復生態系統。從實際出發，按照統籌山水林田湖草系統治理思路，統一功能區劃、嚴格空間管控、統籌綜合治理、探索高效保護等，積極探索綠水青山就是金山銀山的途徑。遵循生態系統整體保護、系統修復理念，按照一級分區明確管控目標、二級分區落實管控措施的思路，打破三江源國家公園內原有6類15個保護地人為分割、各自為政、條塊管理、互不融通的體制弊端，進行功能重組、優化整合，增強整體性、聯通性、協調性、融合性，實現按照生態系統空間統一管理和修復創造條件。

以管理體制創新破解各類保護地“九龍治水”制約。按照不新增行政事業編制、“編隨職轉，人隨事走”連人帶編劃轉三江源國家公園管理機構。就職人員大多都本是原單位承擔相關業務骨干，熟悉業務和政策法規，能夠迅速投入國家公園管理和進入技術工作角色。園區所在縣政府組成部門由原來的 20 個左右統一精簡為 15 個。形成了以管理局為龍頭、管委會為支撐、保護站為基點、輻射到村的新管理體制。有效破解了長期多頭管理的現象，實現了園地協同的國家公園及自然資源的統一用途管制，統一規范管理。

推動牧民從生態索取者變為守護者。目前，三江源地區推進山水林草湖組織化管護、網格化巡查，組建了鄉鎮管護站、村級管護隊和管護小分隊，構建了遠距離“點成線、網成面”的管護體系。近年來，青海省財政每年投入3.7億元資金，2018 年全面實現園區牧戶生態管護公益崗位“一戶一崗”，共聘用 17211 名生態管護員持證上崗，戶均年收入增加 21600 元，這些措施極大地促進了牧民群眾充分參與、增收致富、轉崗就業、改善生產生活條件及保護生態的積極性，探索出了一條以生態保護促進脫貧攻堅的綠色發展之路。

開展生態體驗特許經營試點。在《總體規劃》的框架下，編制了《三江源國家公園產業發展和特許經營專項規劃》，制定發布了管理辦法。在此基礎上，積極推進試點。2019年，率先在瀾滄江源園區昂賽大峽谷開展生態體驗項目特許經營試點，完成《昂賽自然體驗項目方案》《昂賽生態體驗和環境教育項目方案》的審查批復，全年接待國內外生態體驗團隊98個，體驗訪客302人次，經營收入101萬元。昂賽大峽谷自然體驗特許經營試點工作是三江源國家公園首個生態體驗特許經營試點，對提高農牧民收入，在脫貧攻堅、社區發展和落實更加嚴格的生態保護方面具有重要意義。

積極探索“兩個統一行使”有效路徑。制定發布了《三江源國家公園條例（試行）》，解決“于法有據”問題；確立三江源國家公園管理局垂直管理新體制，解決“誰來管”問題；以完善機制為抓手，解決“怎么管”問題；以調查研究依據，解決“管什么”問題；以精準確權為基礎，解決資源“邊界權屬”問題；以科學監測為標準，掌握自然資源“保值增值”情況。

充分發揮傳統和新媒體作用，形成全社會關心支持的輿論氛圍。2019年，三江源國家公園有關報道達6.4萬次。按照宣傳與體制試點同行的思路，廣泛在傳統媒體和新媒體對試點及其相關工作進行宣傳、報道，形成全社會了解、關心、支持三江源國家公園體制試點工作的輿論氛圍，凝聚社會共識，為確保體制試點工作順利推進提供了強大的思想保證、精神力量和輿論支持。

建好用好生態環境監測網絡。建立覆蓋重點生態區域“天空地一體化”監測網絡體系，持續推進國家公園基礎數據綜合應用平臺建設，開展科學研究技術攻關，開展三江源自然資源和野生動物資源本底調查。按照統一監測規劃、統一基礎站點、統一標準規范、統一評價方法和統一信息發布“五統一”要求，建立全面設點、全省聯網、信息共享、精準服務的生態環境監測網絡。為國家公園體制試點建設和管理提供了有力的技術支撐。

三江源野生動物（攝影：沈傳立）

國家公園的待解之題

目前，在法律層面，各類型保護地都受不同層次的法律法規和行政管理規定的約束，如何形成與以建設國家公園為主體的自然保護地體系相適應的法律法規和管理制度，是當前我國國家公園建設必須要解決的法律法規問題。

其次，國家公園體制試點有中央直管、地方代管和地方管理三種管理模式，如何體現 “國家公園以國家利益為主導，堅持國家所有” “國家公園由國家確立并主導管理”。尤其是機構設置、人事安排和資金保障以及與地方政府的關系等方面，是體制機制方面需要解決的重大問題。

另外，土地承包制度與國家公園生態保護與管理之間在利益目標方面存在不盡協調的地方。盡快落實從實施層面出臺“國家公園以國家利益為主導”、“嚴格保護管理制度”，以及落實“集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理。”規定的辦法。我國土地大部分是國家公園土地基本上都涉及農牧民的承包地。因此，完善土地承包經營權制度，協調與國家公園管理和土地承包權益關系，是國家公園建設需要解決的理論和實踐課題。

最后要進一步完善生態管護公益崗位。國家公園體制試點期間的普遍做法是設立公益崗位作為當地農牧民轉崗，這也是減輕生態壓力，提高生態管護能力的有效措施。但隨下一階段國家公園正式設立，根據國際管理經驗，國家公園管理生態公益崗位的要求愈來愈規范化和專業化。利用當地農牧民建立一支生態公益崗位上專業化和規范化隊伍，需要因地制宜、因人制宜的系統、長期的教育、培訓機制才能實現。

牧民（攝影：沈傳立）

三江源發展藍圖

2016年3月和8月習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時和視察青海時都強調，“努力為改變‘九龍治水’，實現‘兩個統一行使’闖出一條路子”“積累可復制可推廣的保護管理經驗，努力促進人與自然和諧發展”“要用積極的行動和作為，探索生態文明建設的好經驗，譜寫美麗中國青海新篇章”。

三江源國家公園的發展目標正是在于建成青藏高原生態保護修復示范區；共建共享、人與自然和諧共生的先行區；青藏高原大自然保護展示和生態文化傳承區；打造成中國生態文明建設的一張名片，國家重要生態安全屏障的保護典范，給子孫后代留下一方“凈土”。

注：本文原載于《中國投資》2020年9月號。