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近10多年來，新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使大城市人口和小汽車數(shù)量的急劇攀升，城市交通面臨更加嚴(yán)峻而復(fù)雜的形勢(shì)，且愈演愈烈。城軌交通因其大運(yùn)量、快速、準(zhǔn)時(shí)、環(huán)保等特點(diǎn)，近10多年來在我國得到了前所未有的快速發(fā)展。截至2019年底，我國已有40個(gè)城市開通運(yùn)營城軌線路約6736.2公里，其中18個(gè)城市的城軌運(yùn)營里程超過100公里，在建線路長6902.5公里，城軌交通建設(shè)和運(yùn)營里程均位居世界首位。但隨著規(guī)模的快速增加，也暴露出亟需解決的普遍問題，需要由以往注重規(guī)模增加的高速發(fā)展向注重品質(zhì)提升的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由城軌大國到城軌強(qiáng)國的目標(biāo)。

1 制約城軌交通高質(zhì)量發(fā)展的主要問題

一是城軌交通與城市發(fā)展存在錯(cuò)位。城軌車站應(yīng)聚集產(chǎn)業(yè)和人口并與城市建設(shè)良性互動(dòng)。東京、香港、新加坡等大城市都非常重視城軌對(duì)城市土地利用的引導(dǎo)作用，避免城市的無序蔓延。例如東京的筑波快線將沿線3300公頃土地作為一體化開發(fā)區(qū)域，并在沿線產(chǎn)生城市次中心。東京新宿站匯集10余條軌道交通線路，200余個(gè)出入口與周邊建筑相通，日均客流量超過300萬人次。香港70%以上的人口都集聚在城軌服務(wù)范圍內(nèi)，使其不到300公里的軌道線路承擔(dān)日均900萬人次的出行。我國內(nèi)地城市與城軌發(fā)展之間大多“兩層皮”，城市建設(shè)嚴(yán)重滯后城軌建設(shè)，城軌建成后“空跑”現(xiàn)象較多，造成建設(shè)投資和運(yùn)營成本的巨大浪費(fèi)。目前“建軌道就是建城市”的發(fā)展理念已形成共識(shí)，但城軌車站、住宅、商業(yè)設(shè)施等銜接換乘不便、換乘環(huán)境差等問題普遍存在，大大降低了城軌服務(wù)水平和客流吸引力，與廣大群眾的需求相距甚遠(yuǎn)。

二是多層次協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化城軌系統(tǒng)尚未建立，“最后1公里”出行矛盾突出。已開通運(yùn)營的城軌線路中地鐵占75.6%，北京、上海已運(yùn)營城軌線路中地鐵占比高達(dá)90%以上，且有相當(dāng)多的線路延伸至遠(yuǎn)郊區(qū)及衛(wèi)星城，無法滿足中心城區(qū)到遠(yuǎn)郊區(qū)的快速通達(dá)需求。東京都市圈軌道交通線路總長度為3123公里，地鐵僅356公里，主要集中于市中心大客流區(qū)域，其余則由市郊鐵路和輕軌等多層次形式構(gòu)成。受行政區(qū)域和體制機(jī)制影響，都市圈軌道和市域鐵路（市郊鐵路）的規(guī)劃建設(shè)滯后于需求，已建成的系統(tǒng)難以提供公交化的城軌交通服務(wù)。由于小運(yùn)量城軌系統(tǒng)和BRT、常規(guī)公交等的微循環(huán)接駁服務(wù)水平較低，已開通運(yùn)營的107條大中運(yùn)量城軌線路有77條達(dá)不到預(yù)期客流量，嚴(yán)重影響了城軌系統(tǒng)的效益發(fā)揮，也難以吸引小汽車使用者轉(zhuǎn)向軌道出行方式。

三是已開通運(yùn)營城軌網(wǎng)絡(luò)效率問題和矛盾突出，影響市民出行體驗(yàn)。已開通運(yùn)營特別是網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營的城軌線路還存在高峰期車站限流、車內(nèi)擁擠、換乘壓力大、換乘不便、國鐵和城軌換乘二次安檢、規(guī)劃和建設(shè)方案不合理等問題。以北京市為例，已開通運(yùn)營線路中高峰期限流車站96座（占比26%）、14條線路最大斷面滿載率大于100%（其中10條線路大于120%）、換乘距離超過100米的車站占47%（超過250米的車站占11%）、部分國鐵乘客換乘地鐵時(shí)間長達(dá)30分鐘。單純?cè)黾映擒壗煌ㄒ?guī)模既使城市財(cái)政難以承受，也使新建線路面臨客流效益風(fēng)險(xiǎn)，亟需反思和解決既有城軌網(wǎng)絡(luò)的問題，充分發(fā)揮既有城軌網(wǎng)絡(luò)效率。

四是城軌交通自主創(chuàng)新和智能化水平有待提升。城軌交通自主技術(shù)及其國產(chǎn)品牌的核心競爭力還比較薄弱，牽引系統(tǒng)、制動(dòng)系統(tǒng)、信號(hào)系統(tǒng)、列車控制系統(tǒng)等核心零部件及產(chǎn)品如IGBT、嵌入式芯片、信號(hào)、內(nèi)存、電容等關(guān)鍵零部件仍依賴國外進(jìn)口，還存在受制于人受制于美的“卡脖子”窘境；城軌行業(yè)正在大力推廣的BIM系統(tǒng)也存在網(wǎng)絡(luò)漏洞和安全風(fēng)險(xiǎn)。“互聯(lián)網(wǎng)+城軌交通”正在衍生出嶄新的自動(dòng)化、智能化的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式，城軌交通信息化建設(shè)中存在數(shù)據(jù)共享不暢、匯總能力較弱等問題，大部分城市信息化、智能化水平處于初級(jí)階段，還不能適應(yīng)智能化發(fā)展的大趨勢(shì)。

五是城軌交通可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。城軌交通全壽命周期的資金需求巨大，目前一、二線城市中的政府債務(wù)中與城軌有關(guān)的債務(wù)占有相當(dāng)大比例，城軌成為增加大城市地方債務(wù)的主要來源。資金不足已成為制約城軌可持續(xù)發(fā)展的最主要因素，即便是北京、深圳等一線城市當(dāng)前也感到財(cái)政資金不足的壓力。在當(dāng)前既面臨城軌需求量激增，傳統(tǒng)籌資難度增大的雙重壓力以及城軌交通資金需求巨大的情況下，目前主要以PPP模式融資，多種債券、資產(chǎn)證券化等方式缺少成熟的應(yīng)用，有些城市還采用“城軌+物業(yè)”的站場和沿線土地綜合開發(fā)模式，但受嚴(yán)格PPP規(guī)范操作和房地產(chǎn)市場政策環(huán)境影響，其實(shí)際操作中也舉步維艱，城軌交通的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要探索行之有效的投融資方案和可持續(xù)發(fā)展模式。

2 提升城軌高質(zhì)量發(fā)展的建議

今后應(yīng)牢固樹立和踐行以人民為中心的發(fā)展思想，牢牢把握發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)城軌交通高質(zhì)量發(fā)展。

一是以編制國土空間規(guī)劃為契機(jī)加強(qiáng)城軌與城市的融合和互動(dòng)發(fā)展。進(jìn)一步明確城軌交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃在各城市正在開展的城市國土空間規(guī)劃中的定位、編制要求和報(bào)批程序，實(shí)現(xiàn)城軌交通規(guī)劃與城市空間布局、土地利用規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃等多規(guī)合一。對(duì)引導(dǎo)城市開發(fā)的TOD線路，應(yīng)加強(qiáng)論證、審慎審批，確保城軌建設(shè)和城市建設(shè)同步。加強(qiáng)城軌沿線用地規(guī)劃調(diào)整及車站、車輛基地的站城一體化規(guī)劃建設(shè)工作，促進(jìn)城軌與城市融合互動(dòng)發(fā)展。

二是破除體制機(jī)制障礙，構(gòu)建大、中、小運(yùn)量協(xié)同發(fā)展的多層次、一體化交通系統(tǒng)。從各城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通出行需求的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜選擇符合城市發(fā)展需要的制式。出臺(tái)政策支持市域快線（市郊鐵路）以及中小運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)等補(bǔ)短板項(xiàng)目的建設(shè)；突破鐵路與地方的體制機(jī)制障礙以及跨行政區(qū)域壁壘，推動(dòng)都市圈軌道交通的規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)城軌交通與高速鐵路、市郊鐵路、城際鐵路“四網(wǎng)融合”，加強(qiáng)各種交通運(yùn)輸方式有效銜接。建立并完善城軌交通接駁設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)機(jī)制，力爭做到同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)營，強(qiáng)化常規(guī)公交對(duì)城軌線路的接駁喂給功能，解決“最后1公里”的服務(wù)難題。建立重要交通樞紐獨(dú)立開展規(guī)劃和立項(xiàng)的機(jī)制，打造機(jī)場、鐵路、城軌、常規(guī)公交、出租車、小汽車等各種交通方式換乘便捷、協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化綜合交通樞紐。

三是完善后評(píng)價(jià)機(jī)制，提升城軌網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營效率。重啟城軌規(guī)劃和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，全面評(píng)估既有城軌線網(wǎng)或項(xiàng)目實(shí)施效果，逐步解決既有線網(wǎng)和項(xiàng)目存在的瓶頸和短板。扭轉(zhuǎn)注重增加規(guī)模的城軌交通發(fā)展模式，通過既有項(xiàng)目的擴(kuò)能提升、消隱改造、優(yōu)化完善等實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，使城軌進(jìn)入新建、優(yōu)化、改造并重的高質(zhì)量發(fā)展模式。

四是大力推進(jìn)城軌交通自主化、智能化發(fā)展。國家層面應(yīng)盡快制定適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)外形勢(shì)的城軌裝備自主化發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確城軌裝備自主化發(fā)展戰(zhàn)略取向，通過一批示范工程和項(xiàng)目著力推進(jìn)自主技術(shù)創(chuàng)新能力和自主品牌創(chuàng)優(yōu)能力建設(shè)，突破“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)，掌握知識(shí)產(chǎn)權(quán)，完善創(chuàng)新體系，提升持續(xù)創(chuàng)新能力，力爭通過自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)追趕超越，實(shí)現(xiàn)城軌交通由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。以“互聯(lián)網(wǎng)+乘客”為突破口，充分依托人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人臉識(shí)別、BIM技術(shù)等信息化和智能化技術(shù)，建設(shè)智慧城軌，提升乘客出行體驗(yàn)，拓展城軌交通服務(wù)的廣度和深度，提升城軌行業(yè)整體發(fā)展水平，以智能化、數(shù)字化為方向，打造智造、智行、智維的城軌交通管理、運(yùn)營新模式，提升城軌運(yùn)營效率和安全水平。

五是把握城軌發(fā)展節(jié)奏，探索創(chuàng)新投融資和經(jīng)營模式，強(qiáng)化城軌交通自身“造血功能”。堅(jiān)持“量力而行、有序推進(jìn)”，加強(qiáng)全過程監(jiān)管，保障城軌交通項(xiàng)目的政府財(cái)政資金投入、強(qiáng)化城市政府對(duì)城軌交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保城軌交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與財(cái)政承受能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn) “城市有需求，政府有能力，投資有效益”的城軌發(fā)展路徑。加強(qiáng)軌道交通沿線土地及站場資源開發(fā)，反哺城軌建設(shè)和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)軌道交通外部效益的內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)開發(fā)收益與公共交通服務(wù)效益相結(jié)合。國家層面進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，研究出臺(tái)破解城軌沿線土地和上蓋開中涉及土地復(fù)合利用、分層確定規(guī)劃用地屬性、合理確定土地獲取方式、地下空間綜合利用等方面的具體支持政策，研究出臺(tái)“PPP+ TOD”、軌道交通存量資產(chǎn)盤活等支持政策，破解當(dāng)前城軌發(fā)展的資金難題。