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編者按

新中國成立以來，我國基礎設施投資建設取得了舉世矚目的成就，是國家經濟社會發展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻。改革開放以來，市場開始發揮配置資源的基礎性作用，為我國基礎設施的發展煥發了新的活力。據統計，我國基礎設施資產總規模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報告在回顧過去五年的工作和新時代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎設施在經濟社會中發揮的重要作用，報告指出，我國“建成世界最大的高速鐵路網、高速公路網，機場港口、水利、能源、信息等基礎設施建設取得重大成就”。我國基礎設施多年來大規模的投資建設和存量資產的高速積累，是黨中央、國務院在建立社會主義市場經濟體制背景下，關于投融資體制改革部署的重要成果。

項目前期工作手續的合規性要求，是基礎設施能夠發揮其應有價值的重要前提，也是投融資體制改革關注的重點內容之一。伴隨著政府職能轉變、深化“放管服”改革和擴大有效投資等重大決策的關鍵部署，我國工程建設項目審批制度不斷優化和改革，基礎設施項目投資前期決策管理經歷了復雜的演變進程，其合規性標準也在與時俱進、不斷完善。當前我國已進入基礎設施存量時代，存量資產項目前期工作手續的合規性是重要的盤活條件之一，部分合規性問題已成為新時代社會廣泛關注的焦點。本項專題研究立足投融資體制和項目審批制度變革的歷史背景，嘗試厘清基礎設施項目在立項、土地、規劃、環境、建設施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡，梳理不同管理事項之間的邏輯關聯，從這一視角提供基礎設施項目前期工作手續的合規性認識。本公眾號將研究報告的部分成果以系列文章的形式陸續刊發，本文是研究報告的第一部分（背景與立項篇），供業界同仁參考。

基礎設施項目前期工作手續合規性研究（Ⅰ）

背景與立項篇

伍迪 張雪飛

摘要：基礎設施項目在建成運營后，其前期工作手續是隱藏于“工程實體”背后的“隱蔽工程”，像地基之于房屋、鋼筋之于梁柱一樣，是項目未來價值實現的內在要求。具體而言，我國基礎設施項目前期工作手續的合規性，主要體現于立項、土地、規劃、環保、施工、竣工驗收等方面的手續流程是否完整、論證依據是否充分。對合規性的認識不應僅著眼于手續辦理承載的形式和程序，更應是蘊含于證照流程背后的內涵和實質：看待合規性問題既要回歸歷史、正視當時的歷史背景和政策環境，又要審視當下、領會不斷完善的政策精神和改革要求；既要關注單獨手續事項是否依法合規，又要關注不同手續事項間是否存在沖突和矛盾。在所有前期工作中，立項是基礎設施項目決策的核心內容，立項制度伴隨著我國投融資體制改革而動態演進。當前我國固定資產投資項目分為審批、核準、備案三種立項方式，每種方式也有著不同的合規性要求。

關鍵詞：基礎設施；項目前期工作手續；合規性；政策演進；立項。

一、研究背景

(一)固定資產項目投資管理制度改革不斷深化

改革開放以來，傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式被打破，市場和政府的關系得到重新定位，市場開始發揮配置資源的基礎性作用，政府則主要解決市場失靈、公共利益的問題。伴隨著國家投資體制的深化改革，我國投資主體多元化、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局逐步形成。尤其是黨的十八大以來，政府投資管理體制持續創新，愈來愈強調政府過程服務和事中事后監管的職能轉變。工程建設項目審批制度改革是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策，也是推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容。為更好的擴大有效投資，近年來，推進重要項目協調機制，精簡審查環節、規范審批事項、減少審批要件、提高審批效率一直是項目審批制度改革的重要方向。

基礎設施是為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統，是社會賴以生存發展的一般物質條件。基礎設施作為重要的固定資產，在投資建設過程中應遵循國家固定資產投資管理制度的有關規定，其項目前期工作手續的有關要求也隨著固定資產投資管理制度的變化而不斷完善。

(二)項目前期工作手續合規性是存量資產盤活的必要條件

我國已進入基礎設施資產存量時代，基礎設施投資作為我國經濟增長的壓艙石，曾長期保持高增長狀態，2016年、2017年增長率分別為17.4%和19.0%。新常態下依靠新增基礎設施投資“穩增長”“保增長”難以為繼，2018年、2019年連續兩年的增長率均為3.8%，2020年和2021年下滑至0.9%和0.4%（見圖1）。因此，基礎設施存量資產的有效盤活成為了當今的時代召喚。

圖1 我國基礎設施投資年增長率變化情況（％）

為了有效盤活存量資產，國務院辦公廳于2022年5月發布了《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號），鼓勵各地加大存量資產盤活力度、擴大有效投資，并在文件的“積極落實項目盤活條件”部分，要求各地要完善包括“項目前期工作手續”在內的“盤活條件”。隨后，國家發展和改革委員會辦公廳于2022年7月發布《關于做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕561號），對“推動落實盤活條件，促進項目盡快落地”提出了更具體的要求，包括“對項目前期工作手續不齊全的項目，推動有關方面按規定補辦相關手續，加快履行竣工驗收等程序”等。

確保基礎設施項目前期工作手續的合規性，不僅是存量資產能否滿足盤活條件的政策要求，更是基礎設施項目完成價值實現的必備條件。只有基礎設施項目依法合規辦理完成了各項投資管理手續，才能確保基礎設施項目未來為每個項目利益相關者提供的產品與服務具有合規性，才能順理成章地實現其應有的價值。因此，對于存量資產，雖然基礎設施項目已經成為既定“事實”，其前期工作手續的辦理情況成為隱藏在“事實”背后的“歷史事件”，但在其進行價值挖掘的盤活過程中，不能用“存在即合理”的標準去判斷合規性，因為這些“歷史事件”之于基礎設施項目的價值，就像是“隱蔽工程”之于房屋建筑的價值——只有地基、鋼筋等這些“隱蔽工程”設計合理、依據充分，才能確保房屋建筑在未來的地震、風暴等災害中屹立不倒。

(三)基礎設施項目前期工作手續合規性的主要內容

我國基礎設施項目前期工作手續涉及部門較廣、具體程序較多、專業技術性較強，不同行業也存在一定差異，這為合規性的梳理帶來了很大挑戰，再加上基礎設施的高速發展和我國固定資產項目投資管理有關制度的不斷變化，不同時期對部分手續辦理的條件和時序等政策要求不盡相同，因此，我國許多基礎設施項目前期工作手續都存在一定瑕疵，如何確認這些項目前期工作手續的合規性成為社會廣泛關注的焦點。

借鑒有關政策的認定標準，基礎設施項目前期工作手續的合規性應主要關注項目立項、土地、規劃、環境、施工許可、竣工驗收等主要工程項目建設環節的合規性，并結合特定行業和領域的不同特點需要額外關注節能、用海、電信等手續，以及項目是否為PPP項目、是否為外商投資項目等特定類別，綜合論證基礎設施項目前期工作手續的辦理情況。具體可包括可行性研究批復或項目申請報告核準、用地預審、選址意見書、建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、建設用地批準書、土地使用權證、環境影響評價、施工許可證、專項和綜合竣工驗收等。本專題研究將聚焦上述內容，分類開展分析研究。

二、立項合規性

(一)基礎設施項目立項制度改革的基本脈絡

立項是項目前期工作的重要階段和項目決策的核心環節。由于基礎設施項目存在投資主體、投資行業、投資規模、項目性質（是否盈利）之間的差異，因此立項應實行差異化管理。當前，項目立項分為審批、核準、備案三種方式，分別施行相應的決策程序。從行政許可角度而言，立項以政府投資主管部門對審批制項目的可行性研究報告批復，或者對核準制項目的項目申請報告核準作為標志。完成項目的可行性研究，標志著項目決策工作完成，正式轉入施工準備階段。我國當前形成的項目立項管理制度是經歷了漫長和重大的改革歷程后的產物，與我國經濟體制變革相伴相生。

改革開放初期，我國經濟社會活動還有著較濃的計劃經濟時代的烙印，我國對于所有固定資產投資項目一律實行政府審批制。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，國家投資體制改革開始深化，逐步確立了企業在投資活動中的主體地位，投資決策隨著投資主體、范圍的變化開始細化和分類，但審批制的立項制度一直延續到2004年。

2004年7月16日，結合改革開放二十多年來國家一系列的改革精神，國務院發布了近年來投資管理手續方面最具有綱領性和指導性的文件——《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）。《關于投資體制改革的決定》改變了此前不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律按投資規模大小由各級政府及有關部門審批的投資管理辦法，明確：對于使用政府資金的項目繼續實行審批管理；而對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，依據不同投資項目的資金使用性質、類別、事權等情形分別實施核準制或備案制等相應的管理程序。

此后，在黨中央、國務院于2016年7月5日發布的《關于深化投融資體制改革的意見》中，進一步針對審批制、核準制、備案制項目分別提出不同的審批程序以及要點要求：對于采用直接投資和資本金注入方式的政府審批制項目，要嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計；對于企業投資核準制項目，遵循核準范圍最小化的原則，最大限度精簡投資項目準入階段的相關手續；對于實行備案制的投資項目，政府部門依托投資項目在線審批監管平臺或政務服務大廳實行并聯審查，不得設置任何前置條件。

近年來，我國投融資體制改革成就斐然。投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監管，企業投資自主權進一步落實。政府投資項目和企業投資項目在投資范圍、投資主體、投資內容和程序、決策過程和管理模式等方面不同，其合規性要求也存在差異。

(二) 審批制政府投資項目的立項合規性

1.適用范圍與主要手續

實行審批制的項目，應是明確列入政府投資計劃內的重大項目，并與中期財政規劃相銜接。政府投資項目應主要審批項目建議書、項目可行性研究報告和初步設計。

可行性研究報告是政府投資項目立項決策階段最重要的工作。可行性研究報告應對項目在技術和經濟上的可行性以及社會效益、節能、資源綜合利用、生態環境影響、社會穩定風險等進行全面分析論證。經批復的可行性研究報告是項目投資決策和項目建設的依據。

項目建議書是政府投資項目可行性研究報告批復前的必要程序。項目單位按照規劃要求報送項目建議書，對項目建設的必要性、功能定位和主要建設內容、擬建地點、擬建規模、投資估算、資金籌措、社會效益和經濟效益等進行初步分析。項目建議書編制完成后，按照規定的程序和事權，報送項目審批部門審批。對于政府投資項目，初步可行性研究報告可以代替項目建議書。經批復的項目建議書（初步可行性研究報告）可以作為立項的依據。需要說明的是，項目建議書（初步可行性研究）和可行性研究報告在內容構成上大致相似，但二者在研究目的、論證重點以及深度要求上均存在明顯區別，可行性研究報告是對于項目建議書（初步可行性研究報告）的延伸和深化。

可行性研究報告經批復后，項目單位可按照規定要求向城鄉規劃、自然資源等部門申請辦理規劃許可、正式用地手續等，并委托具有相應資質的設計單位組織初步設計。

2.歷史沿革與合規性要點

政府投資項目審批手續隨著政策變化而不斷完善。

根據1999年2月13日國務院辦公廳發布的《關于加強基礎設施工程質量管理的通知》（國辦發〔1999〕16號），應當嚴格執行建設程序，按照國家規定履行報批手續。所有基礎設施項目建設程序包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設計、開工報告和竣工驗收等工作環節。嚴禁任何部門、地區和項目法人擅自簡化建設程序和超越權限、化整為零進行項目審批。

2004年7月16日生效的《關于投資體制改革的決定》對于政府投資范圍進行了重大調整，政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。首次提出要簡化和規范政府投資項目審批程序：對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。

2016年，中共中央、國務院在《關于深化投融資體制改革的意見》中強調應完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用。

2019年，國務院頒布《政府投資條例》。這是我國政府投資領域第一部行政法規，于2019年7月起施行。根據《政府投資條例》，政府投資項目指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。對于采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應當按照《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》《國家高技術產業發展項目管理暫行辦法》等有關規定，報送資金申請報告，單獨審批。

表1 政府投資項目審批手續沿革

政府投資項目審批手續沿革如表1所示。可以看到，2004年以后政府投資項目審批范圍大幅度縮減，大部分基礎設施項目從政府審批范圍調整至企業核準或備案項目范圍。投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監管。整體而言，政府投資項目審批制在逐步改進和規范：一方面，對于經國務院及有關部門批準的專項規劃、區域規劃中已經明確的項目，部分改擴建項目，以及建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目，可以簡化相關文件內容和審批程序。另一方面，政府投資項目嚴格審批流程，在項目建議書、可行性研究報告、初步設計等要件上審批要求和深度上基本不變。政府投資項目是審批要件最為復雜的，在立項合規性問題上，審核要件原則上缺一不可。

(三)核準制企業投資項目立項合規性

1.適用范圍與主要手續

根據我國現行投資管理規定，實行核準制的項目是對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益的企業投資項目。項目核準機關對項目申請報告的批復即對擬建項目核準的行政許可。根據國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》，企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。實行核準制的投資項目范圍，由國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄》確定，最初是2004年版，現行有效的是2016年版。

2.歷史沿革與合規性要點

2004年9月15日，國家發展和改革委員會發布了《企業投資項目核準暫行辦法》，其中規定了企業投資建設實行核準制的項目，應按國家有關要求編制項目申請報告，報送項目核準機關。項目核準機關應依法進行核準，并加強監督管理。項目申請報告應主要包括：項目申報單位情況、擬建項目情況、建設用地與相關規劃、資源利用和能源耗用分析、生態環境影響分析，以及經濟和社會效果分析等。項目申報單位在向項目核準機關報送申請報告時，需附送的文件包括：城市規劃行政主管部門出具的城市規劃意見、國土資源行政主管部門出具的項目用地預審意見、環境保護行政主管部門出具的環境影響評價文件的審批意見，以及根據有關法律法規應提交的其他文件。

2014年6月14日，為規范政府對企業投資項目的核準行為，實現便利、高效服務和有效管理，國家發展改革委制定了《政府核準投資項目管理辦法》，于發布之日開始施行，《企業投資項目核準暫行辦法》同時廢止。項目申請報告內容要求與2004年制定的核準暫行辦法相比，取消掉了建設用地與相關規劃，以及能源耗用分析相關內容。項目申請報告主要目的是對政府關注的項目外部影響、涉及公共利益的有關問題進行論證說明，可能是考慮到相關用地和規劃內容已經在核準許可前得到城鄉規劃和國土資源行政主管部門的批復意見，合理簡化項目申請報告是優化政府核準流程的必要舉措。項目申請報告附送文件也做了進一步的明確和調整：相較于2004年制定的核準暫行辦法，對于城市規劃意見，汲取2008年《城鄉規劃法》的精神，僅對于以劃撥方式供地的項目要求附送城鄉行政主管部門出具的“選址意見書”。對于用地預審意見，補充規定了不涉及新增用地，在已批準的建設用地范圍內進行改擴建的項目，可以不進行用地預審。在此基礎上，還新增了由節能審查機關出具的節能審查意見。

2016年11月30日，國務院發布了《企業投資項目核準和備案管理條例》，自2017年2月1日開始施行。項目申請書應當包括的內容與《政府核準投資項目管理辦法》相比基本一致，對于項目基本情況內容要求進行了進一步的細化，明確其應當體現項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容。此外，響應中共中央、國務院在《關于深化投融資體制改革的意見》中對于投資管理工作重心由事前審批向過程服務和事中事后監管的轉移，《企業投資項目核準和備案管理條例》要求核準機關應加強事中事后監管，按照誰審批誰監管、誰主管誰監管的原則，對于項目實施監督檢查。對于施行核準管理的項目，如企業未按照核準手續開工建設或者未按照核準的建設地點、建設規模、建設內容進行建設的，核準機關應責令停止建設或責令停產，對企業處以罰款。

根據2016年發布的《企業投資項目核準和備案管理條例》，國家發展和改革委員會于2017年發布了《企業投資項目核準和備案管理辦法》，于2017年4月8日正式施行，《政府核準投資項目管理辦法》同時廢止。項目申請報告附送文件做了進一步的明確和調整：對于用地預審意見，由于政府行政職能調整，明確需要提供國土資源（海洋）行政主管部門出具的用海預審意見。國土資源主管部門明確可以不進行用地預審的情形除外。此外，取消了立項之前必須提供節能審查意見的規定。

表2 企業投資項目核準手續沿革

綜上，企業投資項目核準手續的沿革如表2所示。近二十年來，核準制的投資項目前置手續不斷精簡。當前只保留了劃撥地的選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環評審批作為前置條件。對于存量資產而言，項目核準手續合規性應該結合當時的政策環境，按照當時所適行的法規和規章研判。

(四)備案制企業投資項目立項合規性

1.適用范圍與主要手續

根據國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》，除重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度需要進行核準之外，其他企業投資項目，無論規模大小，均實行備案制。項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險。除國家另有規定的以外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。

2.歷史沿革與合規性要點

2017年2月1日國務院施行《企業投資項目核準和備案管理條例》，將核準和備案上升至國務院條例的高度，由此前對備案條件的事前審查變為事中事后監管，是備案制的一次重要變革。對于施行備案管理的項目范圍作了更明晰的規定：除了對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目實行核準管理之外，其他項目一律實行備案管理。除國務院另有規定的，實行備案管理的項目按照屬地原則備案。實行備案管理的項目單位應當在開工建設前將企業基本情況、項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容、項目總投資額，以及項目符合產業政策的聲明等事項告知備案機關。后者收到以上全部信息即為備案。企業通過在線平臺如實報送項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。備案機關采取在線監測、現場核查等方式，加強對項目實施的監督檢查，落實事中事后監管責任。

2017年4月8日國家發展和改革委員會開始施行的《企業投資項目核準和備案管理辦法》，延續了《企業投資項目核準和備案管理條例》的精神內涵，強調項目核準、備案機關及其工作人員應當依法對項目進行核準或者備案，不得擅自增減審查條件，不得超出辦理時限。實行備案管理的項目，應當符合國民經濟和社會發展總體規劃、專項規劃、區域規劃、產業政策、市場準入標準、資源開發、能耗與環境管理等要求，除依法履行項目備案相關手續之外，還應依法辦理城鄉規劃、土地（海域）使用、環境保護、能源資源利用、安全生產等相關手續。

表3 企業投資項目備案手續沿革

企業投資項目備案手續沿革如表3所示。可以看到，自2004年國務院頒布《關于投資體制改革的決定》以來，除重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度需要進行核準之外，絕大多數企業投資項目實行備案制。2017年以來隨著核準和備案管理條例的出臺，備案制度日趨規范化，強調備案機關事中事后監管的職能，嚴禁增設備案審查前置條件，和投資建設相關的重要手續在開工前完成即可。

(五)外商投資項目立項合規性

對外開放是我國的基本國策。利用外資是對外開放基本國策和開放型經濟體制的重要組成部分，在經濟發展和深化改革進程中發揮了積極作用。2004年以前，外商投資項目管理實行審批和備案制，由原發展計劃部門和經貿部門分別管理。根據國務院于2002年發布的《指導外商投資方向規定》，外商投資項目按照項目性質分別由發展計劃部門和經貿部門審批、備案；外商投資企業的合同、章程由外經貿部門審批、備案。2004年國務院頒布《關于投資體制改革的決定》之后，外商投資項目開始實行核準制。政府對企業提交的項目申請報告，除了從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面核準之外，還對外商投資項目從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。

根據《政府核準的投資項目目錄》（2004年本），《外商投資產業指導目錄》中總投資（包括增資）1億美元及以上鼓勵類、允許類項目由國家發展和改革委員會核準。《外商投資產業指導目錄》中總投資（包括增資）5000萬美元及以上限制類項目由國家發展和改革委員會核準。國家規定的限額以上、限制投資和涉及配額、許可證管理的外商投資企業的設立及其變更事項，大型外商投資項目的合同、章程及法律特別規定的重大變更（增資減資、轉股、合并）事項，由商務部核準。上述項目之外的外商投資項目由地方政府按照有關法規辦理核準。

根據《政府核準的投資項目目錄》（2013年本），中方投資10億美元及以上項目，涉及敏感國家和地區、敏感行業的項目，由國務院投資主管部門核準。前款規定之外的中央管理企業投資項目和地方企業投資3億美元及以上項目報國務院投資主管部門備案。國內企業在境外投資開辦企業（金融企業除外）事項，涉及敏感國家和地區、敏感行業的，由商務部核準；其他情形的，中央管理企業報商務部備案，地方企業報省級政府備案。可以看到，2013年12月，國務院頒布《政府核準的投資項目目錄》（2013年本），外商投資管理體制發生了歷史性變革，外商投資項目由全面核準改為普遍備案、有限核準相結合的管理方式，一定程度提高了外商投資便利。

根據《政府核準的投資項目目錄》（2014年本），《外商投資產業指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）10億美元及以上鼓勵類項目，總投資（含增資）1億美元及以上限制類（不含房地產）項目，由國務院投資主管部門核準，其中總投資（含增資）20億美元及以上項目報國務院備案。《外商投資產業指導目錄》限制類中的房地產項目和總投資（含增資）小于1億美元的其他限制類項目，由省級政府核準。《外商投資產業指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準。相較于2013年，此次我國將《外商投資產業指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵類項目全部下放地方政府核準，總投資（含增資）小于1億美元的限制類項目和全部房地產項目下放省級政府核準。

2014 年5月，國家發展改革委出臺了《外商投資項目核準和備案管理辦法》，明確了核準、備案的具體辦理要求。擬申請核準的外商投資項目應按國家有關要求編制項目申請報告。項目申請報告應包括以下內容：（1）項目及投資方情況；（2）資源利用和生態環境影響分析；（3）經濟和社會影響分析。外國投資者并購境內企業項目申請報告應包括并購方情況、并購安排、融資方案和被并購方情況、被并購后經營方式、范圍和股權結構、所得收入的使用安排等。項目申請報告應附的文件包括：（1）中外投資各方的企業注冊證明材料及經審計的最新企業財務報表（包括資產負債表、利潤表和現金流量表）、開戶銀行出具的資金信用證明;（2）投資意向書，增資、并購項目的公司董事會決議;（3）城鄉規劃行政主管部門出具的選址意見書（僅指以劃撥方式提供國有土地使用權的項目）;（4）國土資源行政主管部門出具的用地預審意見（不涉及新增用地，在已批準的建設用地范圍內進行改擴建的項目，可以不進行用地預審）;（5）環境保護行政主管部門出具的環境影響評價審批文件;（6）節能審查機關出具的節能審查意見;（7）以國有資產出資的，需由有關主管部門出具的確認文件;（8）根據有關法律法規的規定應當提交的其他文件。因此，對于外商投資項目核準的前置手續除了用地預審、選址意見書之外，還包括中外各方企業證明材料、投資意向書等。

擬申請備案的外商投資項目需由項目申報單位提交項目和投資方基本情況等信息，并附中外投資各方的企業注冊證明材料、投資意向書及增資、并購項目的公司董事會決議等其他相關材料；外商投資項目備案需符合國家有關法律法規、發展規劃、產業政策及準入標準，符合《外商投資產業指導目錄》《中西部地區外商投資優勢產業目錄》。

2015年5月5日，中共中央、國務院發布《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》，提出改善投資環境，擴大服務業市場準入，進一步開放制造業，穩定外商投資規模和速度，提高引進外資質量。改革外商投資審批和產業指導的管理方式，向準入前國民待遇加負面清單的管理模式轉變，促進開發區體制機制創新和轉型升級發展。據此，外商投資項目核準權限持續下放，在2014年底將限制類外商投資項目省級政府權限提高至1億美元基礎上，2016年底進一步提高至3億美元。根據《政府核準的投資項目目錄》（2016年本），《外商投資產業指導目錄》中總投資（含增資）3億美元及以上限制類項目，由國務院投資主管部門核準，其中總投資（含增資）20億美元及以上項目報國務院備案。《外商投資產業指導目錄》中總投資（含增資）3億美元以下限制類項目，由省級政府核準。2016年起，商務部門將不涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業設立及變更改為備案制，并頒布了《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》。

為順應推動高水平對外開放的要求，國家穩步推進外商投資管理制度改革。2017年初，國務院發布《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，繼續深化簡政放權、放管結合，進一步深化外商投資管理體制改革。2017年6月，經黨中央、國務院同意，國家發展和改革委員會、商務部起草的《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》予以發布。2017版的外商投資產業指導目錄首次提出了全國范圍內實施的外商投資準入負面清單。負面清單之外的領域，外商投資原則上實行備案管理。2017、2018年，關于擴大對外開放、促進外資增長比較重要的政策還包括：國務院發布的《關于促進外資增長若干措施的通知》（國發〔2017〕39號）、《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》（國發〔2018〕19號）等。

2020年1月1日，《中華人民共和國外商投資法》正式施行，成為外商投資領域的基礎性法律，明確我國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。準入前國民待遇，是指在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；所稱負面清單，是指國家規定在特定領域對外商投資實施的準入特別管理措施。國家對負面清單之外的外商投資，給予國民待遇。負面清單由國務院發布或者批準發布。同日施行的《中華人民共和國外商投資法實施條例》對于投資促進、投資保護、投資管理等進行了進一步明確的規定。

當前，我國利用外資面臨的外部環境更加復雜。經國務院同意，國家發展改革委、商務部于2022年10月26日發布《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》，這是進一步穩外資的舉措，該文件引導外資投向先進制造、高新技術、現代服務等領域及中西部和東北地區，同時支持制造業外商投資企業進出口，引導制造業外商投資企業國內梯度轉移，將于2023年1月1日起正式施行。

(六)小結

總結基礎設施項目前期工作中與立項相關的手續要點及與其他投資管理事項的關聯搭接關系，以2015年時適用的政策法規為例，如圖2所示。

圖2 立項手續要點及其與有關事項的關聯

“審批制”是最“嚴格”的一種行政許可審查制度。對于采用直接投資或者資本金注入的政府投資項目，審批事項包括項目建議書、可行性研究報告和初步設計文件。項目建議書旨在論證建設項目的必要性；可行性研究報告主要論證項目的可行性，其審批標志項目決策的完成，劃撥地的選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環評審批等手續則是可行性研究報告批復的前置條件；初步設計是實施準備的開始，重點論證執行性。

對于實行“核準制”的企業投資項目，可行性研究報告不是強制性審批要件，一般是在企業內完成，供企業內部自主決策。可以根據可行性研究的基本意見和結論，按照政府核準要求編制項目申請報告。對于企業核準項目來說，可行性研究報告可以作為編制項目申請報告的基礎。項目申請報告核準是項目核準機關對企業投資擬建設項目的行政許可。與審批制項目的可行性研究報告批復類似，劃撥地的選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環評審批同樣也是核準制企業投資項目準入階段的前置要件。此外，外商投資項目申請報告的前置要件還包括：中外投資各方的企業注冊證明材料及經審計的最新企業財務報表、投資意向書，增資、并購項目的公司董事會決議、以國有資產出資的，由有關主管部門出具的確認文件等。

對于實行“備案制”的企業投資項目，在備案前不設置任何前置審批事項。在備案制項目中，對于在核準制企業投資項目立項前后需要審查的所有要件，一般在備案制項目立項后或在備案過程中同步完成。

附：背景和立項部分的主要政策清單（按文中出現先后順序）

1.國務院辦公廳《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）

2.國家發展和改革委員會辦公廳《關于做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕561號）

3.國務院《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）

4.中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）

5.國務院辦公廳《關于加強基礎設施工程質量管理的通知》（國辦發〔1999〕16號）

6.《政府投資條例》（國務院令第712號）

7.《政府核準的投資項目目錄》（第一版為2004年版，現行有效的是2016年版）

8.《企業投資項目核準暫行辦法》（2004年）(國家發展改革委令第19號)

9. 《政府核準投資項目管理辦法》（2014年）（國家發展改革委令第11號）

10.《企業投資項目核準和備案管理條例》（2016年）（國務院令第673號）

11.《企業投資項目核準和備案管理辦法》（2017年）（國家發展改革委令第2號）

12.《指導外商投資方向規定》（2002年）（國務院令第346號）

13.《外商投資項目核準和備案管理辦法》（2014年）（國家發展改革委令第12號）

14.中共中央、國務院《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》（2015年5月5日）

15.《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》（2016年）（商務部令2016年第3號）

16.國務院《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發〔2017〕5號）

17.《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》（2017年）（商務部令2017年第2號）

18. 國務院《關于促進外資增長若干措施的通知》（國發〔2017〕39號）

19.《外商投資產業指導目錄》（第一版為1995年版，最后一版是2017年修訂版，已廢止）

20.國務院《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》（國發〔2018〕19號）

21.《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》（2018年）（商務部令2018年第6號）

22.《中華人民共和國外商投資法》（2020年1月1日施行）

23.《中華人民共和國外商投資法實施條例》（2020年1月1日施行）

24.《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2021年）（國家發展和改革委員會商務部令2021年第47號）

25.《鼓勵外商投資產業目錄》（2022年）（國家發展和改革委員會商務部令第52號）