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編者按

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)取得了舉世矚目的成就，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展煥發(fā)了新的活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)總規(guī)模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報(bào)告在回顧過(guò)去五年的工作和新時(shí)代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮的重要作用，報(bào)告指出，我國(guó)“建成世界最大的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)，機(jī)場(chǎng)港口、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大成就”。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施多年來(lái)大規(guī)模的投資建設(shè)和存量資產(chǎn)的高速積累，是黨中央、國(guó)務(wù)院在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下，關(guān)于投融資體制改革部署的重要成果。

項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性要求，是基礎(chǔ)設(shè)施能夠發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值的重要前提，也是投融資體制改革關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容之一。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和擴(kuò)大有效投資等重大決策的關(guān)鍵部署，我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度不斷優(yōu)化和改革，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資前期決策管理經(jīng)歷了復(fù)雜的演變進(jìn)程，其合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)也在與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善。當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施存量時(shí)代，存量資產(chǎn)項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性是重要的盤(pán)活條件之一，部分合規(guī)性問(wèn)題已成為新時(shí)代社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。本項(xiàng)專題研究立足投融資體制和項(xiàng)目審批制度變革的歷史背景，嘗試?yán)迩寤A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、環(huán)境、建設(shè)施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡(luò)，梳理不同管理事項(xiàng)之間的邏輯關(guān)聯(lián)，從這一視角提供基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性認(rèn)識(shí)。本公眾號(hào)將研究報(bào)告的部分成果以系列文章的形式陸續(xù)刊發(fā)，研究報(bào)告第一部分為背景與立項(xiàng)篇，本文是研究報(bào)告的第二部分（土地與規(guī)劃篇），供業(yè)界同仁參考。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)合規(guī)性研究（Ⅱ）
土地與規(guī)劃篇

張雪飛 伍迪

摘要：皮之不存，毛將焉附。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在各級(jí)規(guī)劃框架和政策體系指導(dǎo)下依法合規(guī)地使用土地，是其創(chuàng)造價(jià)值的必要前提。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地和規(guī)劃手續(xù)，隨著土地供應(yīng)方式多元化、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及部委管理職能調(diào)整、相關(guān)法規(guī)政策優(yōu)化而不斷變化演進(jìn)，兩者彼此關(guān)聯(lián)但又有一定獨(dú)立性。自然資源部組建之前，根據(jù)國(guó)務(wù)院部委分工，土地資源的規(guī)劃、管理及合理利用事項(xiàng)由原國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理相關(guān)事項(xiàng)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)。自然資源部組建之后，承擔(dān)了原國(guó)土資源部的全部職責(zé)和其他部委的相關(guān)規(guī)劃職能，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土空間用途統(tǒng)一管控，建設(shè)項(xiàng)目的土地和規(guī)劃手續(xù)也進(jìn)行了歸并整合。從政策歷史演進(jìn)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地和規(guī)劃手續(xù)的審批程序，分中有合、合中有分，多有調(diào)整。探討其合規(guī)性問(wèn)題，首要著眼于項(xiàng)目建設(shè)之時(shí)的歷史背景和政策制度安排，分析其是否符合當(dāng)時(shí)適行的規(guī)定要求；在“歷史問(wèn)題回歸歷史”的大原則下，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合持續(xù)優(yōu)化調(diào)整的政策要旨，審視土地和規(guī)劃手續(xù)本身的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)。本文對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地和規(guī)劃手續(xù)的主要內(nèi)容和制度演進(jìn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，提供“動(dòng)態(tài)歷史”下看待合規(guī)性問(wèn)題的重要維度和關(guān)鍵視角，供業(yè)界參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；合規(guī)性；土地；規(guī)劃；政策演進(jìn)

 一、土地手續(xù)合規(guī)性

上世紀(jì)八十年代，我國(guó)開(kāi)始探索建立土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度。隨著有關(guān)政策不斷完善，當(dāng)前主要的供地方式包括劃撥和出讓兩大類，其中，出讓又可細(xì)分為協(xié)議出讓、招標(biāo)出讓、拍賣(mài)出讓和掛牌出讓。無(wú)論哪種方式，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地都需要符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和用途管制等相關(guān)土地要求。項(xiàng)目在土地方面的前期主要工作手續(xù)包括用地預(yù)審意見(jiàn)、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)證（或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證）等。其中，用地預(yù)審是審批可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的主要前置和必備條件，建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是土地使用者辦理項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)的依據(jù)文件，土地使用權(quán)證（不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證）是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)（以及房屋所有權(quán)）的權(quán)屬證明。土地有關(guān)手續(xù)及其與其他手續(xù)間的銜接安排，隨著土地供地方式多元化、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、有關(guān)法規(guī)政策優(yōu)化而不斷變化演進(jìn)。

(一)土地供應(yīng)方式

新中國(guó)成立以后，城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，無(wú)償?shù)亟o予全民所有制企業(yè)及事業(yè)單位使用，上世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始探索土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。一方面，從地方實(shí)踐來(lái)看，上世紀(jì)80年代深圳特區(qū)率先開(kāi)始試點(diǎn)征收土地使用費(fèi)，80年代中后期試點(diǎn)范圍向全國(guó)擴(kuò)展，建立了福州市、海口市、廣州市、廈門(mén)市、上海市、天津市等試點(diǎn)。另一方面，從中央頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度隨著《憲法修正案》（1988年）、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等政策的頒布而逐步確立。

1988年4月12日，七屆一次人大通過(guò)《憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年12月29日，土地管理法也做了相應(yīng)修正，明確“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確土地使用權(quán)出讓的概念、年限、程序以及方式，當(dāng)時(shí)將土地使用權(quán)出讓分為協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)等三種方式。1994年7月5日全國(guó)人大通過(guò)《城市房地產(chǎn)管理法》，將土地使用權(quán)出讓定義為：國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

2002年5月9日，原國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，全面確立了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，第一次明確了商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。對(duì)招拍掛出讓的原則、范圍、程序、法律責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，核心是通過(guò)“公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)方式確定土地使用權(quán)人，建立市場(chǎng)配置土地資源的制度。2003年出臺(tái)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，進(jìn)一步明確了協(xié)議出讓的范圍、原則和程序。

隨著土地使用制度改革的不斷深入和土地資源市場(chǎng)化配置程度的不斷提高，工業(yè)用地開(kāi)始納入招標(biāo)拍賣(mài)掛牌范圍。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）明確要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓”。2007年3月16日，《物權(quán)法》全面肯定了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，同時(shí)對(duì)土地使用權(quán)出讓提出了一些新的要求。一是擴(kuò)大了土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的范圍，明確規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓”；二是明確了建設(shè)用地使用權(quán)概念，擴(kuò)大了建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立范圍，明確規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。同年9月28日，原國(guó)土資源部對(duì)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》進(jìn)行了相應(yīng)修訂，修訂后名稱為《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，進(jìn)一步鞏固確立工業(yè)用地招拍掛出讓制度。

根據(jù)最新的《土地管理法實(shí)施條例》（2021年修訂），除按照法律、行政法規(guī)規(guī)定可以以劃撥方式取得的以外，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以有償方式取得，包括國(guó)有土地權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃等通過(guò)公開(kāi)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，除依法采取協(xié)議方式之外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定土地使用者。

表1 土地供地方式有關(guān)政策(土地有償使用制度以來(lái))

我國(guó)實(shí)行土地使用權(quán)有償使用制度以來(lái)，一些重要的土地供地方式演進(jìn)事項(xiàng)如表1所示。可以看到，隨著1988年《憲法修正案》以及同年修正的《土地管理法》的出臺(tái)，我國(guó)土地有償使用制度得到初步建立。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》和2002年原國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為，對(duì)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并新增了掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定。《物權(quán)法》等法律法規(guī)和文件明確了工業(yè)用地必須采取招標(biāo)、拍賣(mài)等出讓方式，對(duì)各出讓方式適用范圍進(jìn)行了政策補(bǔ)充。當(dāng)前主要的供地方式包括劃撥和出讓兩大類，其中，出讓又可細(xì)分為非競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)議出讓，以及具有競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)出讓、拍賣(mài)出讓和掛牌出讓。

(二）用地預(yù)審

1.內(nèi)涵與適用范圍

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是為保證土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，充分發(fā)揮土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控作用，控制建設(shè)用地總量，在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，由自然資源主管部門(mén)（2019年以前為國(guó)土資源主管部門(mén)）依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地使用標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家土地供應(yīng)政策，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查，對(duì)是否可能提供建設(shè)用地、用地位置等提出用地預(yù)審意見(jiàn)。鑒于人多地少的國(guó)情，我國(guó)實(shí)行“最嚴(yán)格的土地管理制度”（“最嚴(yán)格”的表述出自2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》）。

當(dāng)前，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和選址意見(jiàn)書(shū)已合并為一個(gè)手續(xù)事項(xiàng)。根據(jù)最新的《土地管理法實(shí)施條例》，對(duì)于不涉及占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前或者備案前后，由自然資源主管部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件，向市、縣人民政府提出建設(shè)用地申請(qǐng)。對(duì)于確需占用國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)用地，涉及占用永久基本農(nóng)田的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。但在2019年以前，用地預(yù)審意見(jiàn)一直是國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)涉及土地利用事項(xiàng)的一項(xiàng)單獨(dú)審查。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

我國(guó)用地預(yù)審制度的確立發(fā)生在2000年前后，以1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》和2001年原國(guó)土資源部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》兩大政策的出臺(tái)為重要標(biāo)志。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院還沒(méi)有頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》（2004），對(duì)于所有固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目一律實(shí)行審批制。

《土地管理法實(shí)施條例》（1998）規(guī)定，具體建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市用地范圍內(nèi)。具體建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，由土地行政主管部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出用地預(yù)審報(bào)告；可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí)，必須附具土地行政主管部門(mén)出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告。具體來(lái)說(shuō)，建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，擬訂供地方案。對(duì)于能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外土地的，涉及農(nóng)用地的，必須依法申請(qǐng)使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地。項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，由土地行政主管部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告，可行性研究報(bào)批時(shí)，必須附具土地行政主管部門(mén)出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告。建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由土地行政主管部門(mén)審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案等。

《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2001）對(duì)用地預(yù)審事權(quán)管理進(jìn)行了明確：對(duì)于能源、交通、水利、礦山、軍事等建設(shè)項(xiàng)目按照法律規(guī)定確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，建設(shè)項(xiàng)目由人民政府批準(zhǔn)的，預(yù)審工作由該人民政府的土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)；建設(shè)項(xiàng)目由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府所屬部門(mén)批準(zhǔn)的，預(yù)審工作由該部門(mén)的同級(jí)土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地，預(yù)審工作由建設(shè)項(xiàng)目所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。還規(guī)定建設(shè)單位提出預(yù)審申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交：申請(qǐng)預(yù)審的正式文件、項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件、含土地利用的章節(jié)的建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告（包括規(guī)劃選址情況、用地總規(guī)模和用地類型、補(bǔ)充耕地資金落實(shí)情況等），對(duì)于單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目，擬占用地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)土地的，還應(yīng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告。

《關(guān)于投資體制改革的決定》（2004）頒布以后，原國(guó)土資源部于2004年10月29日對(duì)2001年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》進(jìn)行了修訂。提出建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行分級(jí)預(yù)審：需人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門(mén)審批的建設(shè)項(xiàng)目，由該人民政府的國(guó)土資源管理部門(mén)預(yù)審；需核準(zhǔn)和備案的建設(shè)項(xiàng)目，由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級(jí)的國(guó)土資源管理部門(mén)預(yù)審。同時(shí)，進(jìn)一步明確用地預(yù)審和立項(xiàng)的邏輯關(guān)系：需審批的建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究階段，由建設(shè)用地單位提出預(yù)審申請(qǐng)；需核準(zhǔn)、備案的建設(shè)項(xiàng)目在申請(qǐng)核準(zhǔn)、備案前，由建設(shè)用地單位提出預(yù)審申請(qǐng)。建設(shè)單位提出預(yù)審申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交：建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)表、預(yù)審的申請(qǐng)報(bào)告（包括擬建設(shè)項(xiàng)目基本情況、擬選址情況、擬用地總規(guī)模和擬用地類型、補(bǔ)充耕地初步方案）、需審批的建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)提供項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告合一的，只提供項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

同期，2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出要加強(qiáng)建設(shè)用地預(yù)審管理：凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒(méi)有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過(guò)項(xiàng)目用地預(yù)審；發(fā)改等部門(mén)要通過(guò)適當(dāng)方式告知項(xiàng)目單位開(kāi)展前期工作，項(xiàng)目單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)后，國(guó)土資源部門(mén)要依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行審查；項(xiàng)目建設(shè)單位向發(fā)改等部門(mén)申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附具國(guó)土資源部門(mén)預(yù)審意見(jiàn)。

《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》于2008年11月12日進(jìn)行修正，關(guān)于用地預(yù)審和立項(xiàng)的邏輯關(guān)系，將備案類項(xiàng)目的用地審批手續(xù)由備案前置調(diào)整為備案后置：需審批的建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究階段，由建設(shè)用地單位提出預(yù)審申請(qǐng)；需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)前，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)；需備案的建設(shè)項(xiàng)目在辦理備案手續(xù)后，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請(qǐng)。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審按照審批、核準(zhǔn)和備案三類進(jìn)行了更明確的區(qū)分，已批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)的審批類建設(shè)項(xiàng)目與需備案的建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)用地預(yù)審的，應(yīng)當(dāng)提交：（1）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)表；（2）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)報(bào)告，內(nèi)容包括擬建項(xiàng)目的基礎(chǔ)情況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據(jù)和使用建設(shè)用地指標(biāo)情況、補(bǔ)充耕地方案、征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金的擬安排情況等；（3）項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件或項(xiàng)目備案批準(zhǔn)文件；（4）單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目擬選址位于地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的，提交地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告；（5）單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域的國(guó)土資源管理部門(mén)出具是否壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明材料。直接審批可研報(bào)告的審批類建設(shè)項(xiàng)目與需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，申請(qǐng)用地預(yù)審的無(wú)需提交（3）（4）（5）項(xiàng)材料。

《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2016）修訂后進(jìn)一步簡(jiǎn)化建設(shè)用地預(yù)審審查內(nèi)容，減少審批要件。通過(guò)簡(jiǎn)化用地預(yù)審審查內(nèi)容并相應(yīng)精簡(jiǎn)報(bào)件，同時(shí)對(duì)用地預(yù)審和用地審批進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，將所需時(shí)間長(zhǎng)、難度高的要件審查后置，大幅縮短用地預(yù)審組卷和報(bào)批的整體時(shí)間。如用地預(yù)審審查內(nèi)容方面，不再對(duì)補(bǔ)充耕地初步方案、征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金的擬安排情況、規(guī)劃修改對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告等進(jìn)行審查，不再要求建設(shè)單位提交地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料，同時(shí)提出了需要進(jìn)行踏勘論證和節(jié)地評(píng)價(jià)的情形及審查要求。具體來(lái)說(shuō)，申請(qǐng)用地預(yù)審的項(xiàng)目建設(shè)單位，應(yīng)當(dāng)提交的材料修改為：（1）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)表（國(guó)土資源部制定）；（2）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)報(bào)告（包括擬建項(xiàng)目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、擬用地面積是否符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)、擬用地是否符合供地政策等）；（3）審批項(xiàng)目建議書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目提供項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件，直接審批可行性研究報(bào)告或者需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目提供建設(shè)項(xiàng)目列入相關(guān)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)政策的文件。此外，將地震災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和壓覆礦產(chǎn)資源登記調(diào)整為用地預(yù)審的后置手續(xù)。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目是否位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行查詢核實(shí)；位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或者壓覆重要礦產(chǎn)資源的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在辦理用地預(yù)審手續(xù)后，完成地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、壓覆礦產(chǎn)資源登記等。預(yù)審應(yīng)當(dāng)審查的內(nèi)容簡(jiǎn)化調(diào)整為：（1）建設(shè)項(xiàng)目用地是否符合國(guó)家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；（2）建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，屬《土地管理法》（2004年版）第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃修改方案是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定；（3）建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模是否符合有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；對(duì)國(guó)家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以及確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，是否已組織建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)并出具評(píng)審論證意見(jiàn)。占用基本農(nóng)田或者其他耕地規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)審查是否已經(jīng)組織踏勘論證。

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，改變了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地與規(guī)劃兩方面前期手續(xù)相對(duì)獨(dú)立辦理的局面，隨著有關(guān)部委規(guī)劃審批職能劃轉(zhuǎn)到新組建的自然資源部門(mén)，規(guī)劃和土地手續(xù)辦理主體和形式也隨之發(fā)生變化。2019年9月17日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)和建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)合并，統(tǒng)一核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審；需要辦理規(guī)劃選址的，由地方自然資源主管部門(mén)對(duì)規(guī)劃選址情況進(jìn)行審查，核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》。

2022年8月，自然資源部等7部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》，要求嚴(yán)格落實(shí)節(jié)約集約、改進(jìn)優(yōu)化用地審批，進(jìn)一步提升了用地審批質(zhì)量和效率。具體來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目的可行性研究階段，用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的建設(shè)項(xiàng)目，需開(kāi)展節(jié)約集約用地論證分析，從占用耕地和永久基本農(nóng)田的必要性、用地規(guī)模和功能分區(qū)的合理性、不可避讓生態(tài)保護(hù)紅線的充分性、節(jié)地水平的先進(jìn)性等對(duì)方案進(jìn)行分析比選，形成節(jié)約集約用地專章作為用地預(yù)審申報(bào)材料提交審查，審查后的內(nèi)容納入可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告相關(guān)章節(jié)。此外，對(duì)于用地預(yù)審階段審查內(nèi)容予以一定簡(jiǎn)化。涉及規(guī)劃土地用途調(diào)整的，審查是否符合法律規(guī)定允許調(diào)整情形，不再提交調(diào)整方案；涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，審查是否符合允許占用情形，不再提交省級(jí)人民政府論證意見(jiàn)。用地預(yù)審批復(fù)后，申報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收占用耕地或永久基本農(nóng)田規(guī)模和區(qū)位與用地預(yù)審時(shí)相比，規(guī)模調(diào)增或區(qū)位變化比例超過(guò)10%的，從嚴(yán)審查；均未發(fā)生變化或規(guī)模調(diào)減區(qū)位未變且總用地規(guī)模（不含遷復(fù)建工程和安置用地）不超用地預(yù)審批復(fù)規(guī)模的，不再重復(fù)審查。

表2 用地預(yù)審手續(xù)沿革及合規(guī)性要點(diǎn)

我國(guó)用地預(yù)審手續(xù)沿革如表2所示。總體而言，用地預(yù)審是自然資源主管部門(mén)（原國(guó)土資源主管部門(mén)）在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。根據(jù)現(xiàn)行政策，用地預(yù)審發(fā)生在需審批項(xiàng)目的可行性研究階段、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)前以及項(xiàng)目備案手續(xù)后。自我國(guó)實(shí)行用地預(yù)審制度以來(lái)，建設(shè)用地預(yù)審審查內(nèi)容逐步簡(jiǎn)化，審批要件逐步減少，但加強(qiáng)建設(shè)用地預(yù)審質(zhì)效管理的口徑一直并未放松，根據(jù)2016年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過(guò)的，不得批復(fù)可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告；不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。根據(jù)2022年《自然資源部等7部門(mén)關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》，要強(qiáng)化用地要素保障，做實(shí)做細(xì)做優(yōu)交通、能源、水利等項(xiàng)目前期工作，提升用地審批質(zhì)效。

近年來(lái)，一方面，有關(guān)政策在簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和投資管理證照。2019年自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》之后，土地環(huán)節(jié)的用地預(yù)審與規(guī)劃環(huán)節(jié)的選址意見(jiàn)書(shū)合并，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。2022年，自然資源部等7部門(mén)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》，對(duì)于涉及規(guī)劃土地用途調(diào)整的，以及涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，簡(jiǎn)化了用地預(yù)審階段的相關(guān)審查內(nèi)容。

另一方面，有關(guān)政策繼續(xù)加強(qiáng)用地審批前期工作，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)約集約。對(duì)于用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的建設(shè)項(xiàng)目，要求開(kāi)展節(jié)約集約用地論證分析，并將相關(guān)內(nèi)容作為用地預(yù)審申報(bào)材料，審查后納入可研報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的相關(guān)章節(jié)中。可以看出，在把握用地預(yù)審審批質(zhì)效的前提下，用地預(yù)審的審批內(nèi)容和要件設(shè)置隨著政策演進(jìn)而不斷優(yōu)化和完善。

(三）建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)

1.內(nèi)涵與適用范圍

2019年隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)已與建設(shè)用地規(guī)劃許可證合并，有關(guān)部門(mén)不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。但在此之前，建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是土地使用者辦理項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)的依據(jù)文件，也是政府部門(mén)監(jiān)督土地權(quán)利人依法使用土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的法律憑證。建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的記載內(nèi)容包括：用地單位名稱、建設(shè)項(xiàng)目名稱、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)用地面積、土地使用權(quán)性質(zhì)、土地取得方式、土地用途、土地坐落（四至）、核準(zhǔn)建設(shè)工期、批準(zhǔn)書(shū)有效期、審批意見(jiàn)等內(nèi)容。作為工程項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)使用土地和工程竣工驗(yàn)收后換發(fā)國(guó)有土地使用證的法律憑證，主要用于報(bào)建和驗(yàn)收。

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》（2014版）：具體建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地時(shí)，（1）在可行性研究論證時(shí)，建設(shè)單位向土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)。（2）建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由其審查，擬訂供地方案，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)；需要上級(jí)人民政府批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)。（3）供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。以有償使用方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。由此可見(jiàn)，建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是對(duì)供地方案的批復(fù)，是一種準(zhǔn)予使用建設(shè)用地的行政認(rèn)可。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

1999年原國(guó)土資源部發(fā)布《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審查報(bào)批工作進(jìn)行了規(guī)范，明確了建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的作用。

對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目使用土地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)提出用地申請(qǐng)。建設(shè)項(xiàng)目提出用地申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《建設(shè)用地申請(qǐng)表》，并附具：（1）建設(shè)單位有關(guān)資質(zhì)證明；（2）項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)或其他有關(guān)批準(zhǔn)文件；（3）土地行政主管部門(mén)出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；（4）初步設(shè)計(jì)或其他有關(guān)批準(zhǔn)文件；（5）建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖；（6）占用耕地的，必須提出補(bǔ)充耕地方案；（7）建設(shè)項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告。市縣人民政府土地行政主管部門(mén)對(duì)材料齊全、符合條件的建設(shè)用地申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理，并在收到申請(qǐng)之日起30天內(nèi)擬訂農(nóng)用地專用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后，報(bào)上一級(jí)土地行政主管部門(mén)審查。對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，由市縣人民政府土地行政主管部門(mén)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后，報(bào)上一級(jí)土地行政主管部門(mén)審查。根據(jù)建設(shè)只占用國(guó)有農(nóng)用地的、建設(shè)只占用農(nóng)村集體所有建設(shè)用地的、建設(shè)只占用國(guó)有未利用地的，提供相應(yīng)要求的方案。

其中，供地方案是必備項(xiàng)，包括供地方式、面積、用途、土地有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等。供地方案需要符合國(guó)家的土地供應(yīng)政策，申請(qǐng)用地面積應(yīng)符合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和集約用地要求。對(duì)于劃撥方式供地的，需符合法定的劃撥用地條件，以有償使用方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額需符合規(guī)定，只占用國(guó)有未利用地的，必須符合規(guī)劃、界限清楚、面積準(zhǔn)確。

建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書(shū)包括項(xiàng)目用地安排情況、擬使用土地情況等，并應(yīng)當(dāng)附具：（1）經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)提供鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖；（2）由建設(shè)單位提交的、有資格的單位出具的勘測(cè)定界圖及勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書(shū)；（3）地籍資料或者其他土地權(quán)屬證明材料；（4）以有償方式供地的，還應(yīng)當(dāng)提供草簽的土地有償使用合同及說(shuō)明和有關(guān)文件；（5）為實(shí)施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，還應(yīng)當(dāng)提供城市規(guī)劃圖和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃圖。

建設(shè)用地呈報(bào)書(shū)和有關(guān)方案經(jīng)有關(guān)事權(quán)部門(mén)審核通過(guò)后，以有償使用方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。土地使用者繳納土地有償使用費(fèi)后，依照規(guī)定辦理土地登記。以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》，依照規(guī)定辦理土地登記。《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》應(yīng)當(dāng)包括劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目施工期間，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》公示于施工現(xiàn)場(chǎng)。

在《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》發(fā)布后多年實(shí)施的過(guò)程中，分別于2010年11月30日、2016年11月29日進(jìn)行了兩次修正。值得一提的是，2016年的第二次修正進(jìn)一步簡(jiǎn)化了建設(shè)用地審批程序，減少了審批要件。調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地申報(bào)內(nèi)容，如建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)書(shū)不再附具體土地有償使用合同的相關(guān)材料，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、供地方案的內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)化。同時(shí)，全面改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審查報(bào)批程序，首次在規(guī)章層面上明確了先行用地的適用范圍和相關(guān)要求。

具體來(lái)說(shuō)，此次修正將“土地行政主管部門(mén)”修改為“國(guó)土資源主管部門(mén)”。明確在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請(qǐng)。受理預(yù)審申請(qǐng)的國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地使用標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家土地供應(yīng)政策，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)審，出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目使用土地的，建設(shè)單位提出用地申請(qǐng)時(shí)應(yīng)隨《建設(shè)用地申請(qǐng)表》附具的材料進(jìn)行精簡(jiǎn)和調(diào)整：（1）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)；（2）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件；（3）建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)或者審核文件。建設(shè)項(xiàng)目擬占用耕地的，還應(yīng)當(dāng)提出補(bǔ)充耕地方案；建設(shè)項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的，還應(yīng)當(dāng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告。”此外，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報(bào)一次；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府分期分批申報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地實(shí)施方案進(jìn)行審核并回復(fù)。

2019年9月17日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)合并，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。對(duì)于劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，經(jīng)有建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，市、縣自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位除核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證之外，國(guó)有土地劃撥決定書(shū)仍然保留。以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，市、縣自然資源主管部門(mén)依據(jù)規(guī)劃條件編制土地出讓方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后組織土地供應(yīng)，將規(guī)劃條件納入國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。建設(shè)單位在簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后，市、縣自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

表3 建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)沿革及合規(guī)性要點(diǎn)

建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)歷史沿革如表3所示，可大致分為兩個(gè)階段。第一階段是1999年《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》發(fā)布至2019年，用地申請(qǐng)前置事項(xiàng)包括：建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)；建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件，對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目使用土地的，還應(yīng)有建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)或者審核文件。第二階段是2019年發(fā)布《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》以來(lái)，將用地預(yù)審與建設(shè)用地規(guī)劃許可證合并，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證包括用地單位、項(xiàng)目名稱、核準(zhǔn)用地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)用地文號(hào)、用地位置、用地面積、土地用途、建設(shè)規(guī)模、土地取得方式，以及附圖附件名稱，如圖1所示。由此可見(jiàn)，新的用地規(guī)劃許可證已經(jīng)涵蓋了原建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的事項(xiàng)內(nèi)容，在功能上已經(jīng)覆蓋了建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)中所包括的劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容，從形式上取代了后者。有關(guān)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的詳細(xì)討論將在規(guī)劃合規(guī)性部分展開(kāi)。

圖1 2019年以后新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證（內(nèi)頁(yè)）

(四）土地登記辦法

1.內(nèi)涵與適用范圍

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)、房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利需遵循《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)制度辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記。全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)（原國(guó)土資源主管部門(mén)）負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督。具體不動(dòng)產(chǎn)登記辦理事宜由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府、直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要進(jìn)行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)登記。依法取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，可以單獨(dú)申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記；依法利用國(guó)有建設(shè)用地建造房屋的，可以申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記。辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記，應(yīng)當(dāng)附具土地權(quán)屬來(lái)源材料、土地繳納憑證等相關(guān)材料；辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記，應(yīng)當(dāng)附具不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)、建設(shè)工程符合規(guī)劃材料、房屋竣工材料等相關(guān)文件。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

土地登記制度是伴隨著《土地管理法》建立的。較早的土地登記制度是1989年的《土地登記規(guī)則》，1995年國(guó)家土地管理局對(duì)《土地登記規(guī)則》作了補(bǔ)充和修訂。根據(jù)《土地登記規(guī)則》（1995），土地登記是國(guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記。土地他項(xiàng)權(quán)利，是指土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的土地權(quán)利，包括抵押權(quán)、承租權(quán)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利。

初始土地登記又稱總登記，是指在一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)轄區(qū)全部土地或者特定區(qū)域的土地進(jìn)行的普遍登記。土地登記以縣級(jí)行政區(qū)為單位組織進(jìn)行。具體工作由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)。土地登記的程序遵照: （1）土地登記申請(qǐng)；（2）地籍調(diào)查；（3）權(quán)屬審核；（4）注冊(cè)登記；（5）頒發(fā)或者更換土地證書(shū)。土地登記申請(qǐng)者申請(qǐng)土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利登記，必須向土地管理部門(mén)提交：（1）土地登記申請(qǐng)書(shū)；（2）單位、法定代表人證明，個(gè)人身份證明或者戶籍證明；（3）土地權(quán)屬來(lái)源證明；（4）地上附著物權(quán)屬證明。申請(qǐng)土地登記，申請(qǐng)者須向土地管理部門(mén)領(lǐng)取土地登記申請(qǐng)書(shū)。

土地登記申請(qǐng)書(shū)應(yīng)載明下列基本事項(xiàng)，并由申請(qǐng)者簽名蓋章：（1）申請(qǐng)者名稱、地址；（2）土地坐落、面積、用途、等級(jí)、價(jià)格；（3）土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬來(lái)源證明；（4）其他事項(xiàng)。土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地籍調(diào)查和土地定級(jí)估價(jià)成果，對(duì)土地權(quán)屬、面積、用途、等級(jí)、價(jià)格等逐宗進(jìn)行全面審核，填寫(xiě)土地登記審批表。經(jīng)土地管理部門(mén)審核，對(duì)認(rèn)為符合登記要求的宗地予以公告，公告內(nèi)容與土地登記申請(qǐng)書(shū)內(nèi)容大致相同，包括土地使用者、所有者和土地他項(xiàng)權(quán)利者的名稱、地址；準(zhǔn)予登記的土地權(quán)屬性質(zhì)、面積、坐落；土地使用者、所有者和土地他項(xiàng)權(quán)利者及其他土地權(quán)益有關(guān)者提出早議的期限、方式和受理機(jī)關(guān)；其他事項(xiàng)等。公告期滿后，辦理土地注冊(cè)登記。由縣級(jí)以上地方人民政府向國(guó)有土地使用者、集體土地所有者、集體土地使用者分別頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》、《集體土地所有證》和《集體土地使用證》。縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)向土地他項(xiàng)權(quán)利者頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書(shū)。

自2008年2月1日起，原國(guó)土資源部開(kāi)始施行《土地登記辦法》（后于2017年12月29日廢止）。土地登記是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項(xiàng)提交：（1）土地登記申請(qǐng)書(shū)；（2）申請(qǐng)人身份證明材料；（3）土地權(quán)屬來(lái)源證明；（4）地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)；（5）地上附著物權(quán)屬證明；（6）法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證；（7）本辦法規(guī)定的其他證明材料。

土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，應(yīng)當(dāng)載明：（1）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；（2）土地的權(quán)屬性質(zhì)、使用權(quán)類型、取得時(shí)間和使用期限、權(quán)利以及內(nèi)容變化情況；（3）土地的坐落、界址、面積、宗地號(hào)、用途和取得價(jià)格；（4）地上附著物情況。土地權(quán)利證書(shū)是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明，土地權(quán)利證書(shū)記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯(cuò)誤外，以土地登記簿為準(zhǔn)。土地權(quán)利證書(shū)包括：（1）國(guó)有土地使用證；（2）集體土地所有證；（3）集體土地使用證；（4）土地他項(xiàng)權(quán)利證明書(shū)。土地權(quán)利證書(shū)由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)制。土地總登記是指在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行的全面登記。初始登記是指土地總登記之外對(duì)設(shè)立的土地權(quán)利進(jìn)行的登記。

依法以劃撥方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)用地文件和國(guó)有土地劃撥決定書(shū)等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。新開(kāi)工的大中型建設(shè)項(xiàng)目使用劃撥?chē)?guó)有土地的，還應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；依法以出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在付清全部國(guó)有土地出讓價(jià)款后，持國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和土地出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。

2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作；縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門(mén)為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)的指導(dǎo)、監(jiān)督。2014年5月，原國(guó)土資源部成立不動(dòng)產(chǎn)登記局，標(biāo)志著統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)正式組建，不動(dòng)產(chǎn)登記“四統(tǒng)一”工作（登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)）邁出了堅(jiān)實(shí)一步，為建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度提供了有力的組織保障。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿。不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)記載：（1）不動(dòng)產(chǎn)的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況；（2）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的主體、類型、內(nèi)容、來(lái)源、期限、權(quán)利變化等權(quán)屬狀況；（3）涉及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利限制、提示的事項(xiàng)；（4）其他相關(guān)事項(xiàng)。登記事項(xiàng)自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)完成登記。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)完成登記，應(yīng)當(dāng)依法向申請(qǐng)人核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)或者登記證明。國(guó)務(wù)院于2019年3月24日修訂了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，在上述內(nèi)容方面修訂變化不顯著。

2016年原國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)土地、海域以及房屋、林木等不動(dòng)產(chǎn)登記制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了不動(dòng)產(chǎn)登記行為，細(xì)化了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。依法取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，可以單獨(dú)申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記。依法利用國(guó)有建設(shè)用地建造房屋的，可以申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記。申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，應(yīng)當(dāng)提交：（1）土地權(quán)屬來(lái)源材料；（2）權(quán)籍調(diào)查表、宗地圖以及宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)；（3）土地出讓價(jià)款、土地租金、相關(guān)稅費(fèi)等繳納憑證；（4）其他必要材料。其中土地權(quán)屬來(lái)源材料，根據(jù)權(quán)利取得方式的不同，包括國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同等文件。申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記的，應(yīng)當(dāng)提交：（1）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)或者土地權(quán)屬來(lái)源材料；（2）建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料；（3）房屋已經(jīng)竣工的材料；（4）房地產(chǎn)調(diào)查或者測(cè)繪報(bào)告；（5）相關(guān)稅費(fèi)繳納憑證；（6）其他必要材料。

表4 土地登記手續(xù)沿革及合規(guī)性要點(diǎn)

土地登記手續(xù)沿革情況如表4所示。可以看到，我國(guó)土地登記手續(xù)大致可分為兩個(gè)階段，以2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》為分水嶺。第一階段以原國(guó)土資源部的《土地登記規(guī)則》和《土地登記辦法》為準(zhǔn)則，依據(jù)劃撥和出讓兩種土地取得方式，持批準(zhǔn)用地文件和國(guó)有土地劃撥決定書(shū)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同和支付憑證等文件辦理土地登記。第二階段為2015年3月1日至今，建立并逐步完善了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。對(duì)于依法取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，可以單獨(dú)申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記；對(duì)于依法利用國(guó)有建設(shè)用地建造房屋的，可以申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記的前置手續(xù)不變；而國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記及房屋所有權(quán)登記的前置手續(xù)包括工程規(guī)劃許可和竣工驗(yàn)收。

二、規(guī)劃手續(xù)合規(guī)性

項(xiàng)目選址規(guī)劃是在項(xiàng)目層面上對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及空間規(guī)劃的體現(xiàn)和映射。從投資建設(shè)角度，根據(jù)宏觀規(guī)劃、政策要求和現(xiàn)實(shí)條件，對(duì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、園區(qū)和配套設(shè)施進(jìn)行總體設(shè)計(jì)的規(guī)劃。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃手續(xù)主要包括建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。選址規(guī)劃和立項(xiàng)之間存在較強(qiáng)的邏輯關(guān)聯(lián)，選址意見(jiàn)書(shū)是劃撥用地項(xiàng)目立項(xiàng)的前置手續(xù)，而所有類別投資項(xiàng)目的立項(xiàng)又是建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)用地工程規(guī)劃許可的前置手續(xù)。

(一)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)

1.內(nèi)涵與適用范圍

選址意見(jiàn)書(shū)是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)前法定審核要件，是擬建項(xiàng)目的基本情況和擬建項(xiàng)目規(guī)劃的主要依據(jù)。該項(xiàng)手續(xù)的依據(jù)是《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容主要包括擬建項(xiàng)目名稱、建設(shè)單位名稱、建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)、建設(shè)項(xiàng)目擬選位置、面積與建設(shè)規(guī)模等。

2008年以前，依據(jù)《城市規(guī)劃法》，所有城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目均需要辦理選址意見(jiàn)書(shū)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)核發(fā)。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來(lái)，僅劃撥用地的項(xiàng)目需要辦理選址意見(jiàn)書(shū)，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)。當(dāng)前，根據(jù)最新的《土地管理法實(shí)施條例》（2021年），建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前或者備案前后，由自然資源主管部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。建設(shè)項(xiàng)目需要申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)的，應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

1990年4月1日，《城市規(guī)劃法》開(kāi)始生效，成為指導(dǎo)城市規(guī)劃和城市建設(shè)的重要法規(guī)。在城市規(guī)劃的實(shí)施部分提出，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程的選址和布局必須符合城市規(guī)劃。設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的選址意見(jiàn)書(shū)。

2007年10月28日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過(guò)并發(fā)布，于2008年1月1日開(kāi)始正式生效（后于2015年4月24日第一次修正、于2019年4月23日第二次修正），《城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于選址意見(jiàn)書(shū)辦理手續(xù)進(jìn)行了簡(jiǎn)化，明確僅劃撥用地項(xiàng)目需要辦理：按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)。劃撥用地以外的建設(shè)項(xiàng)目不需要申請(qǐng)選址意見(jiàn)書(shū)。其中，按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目是指列入國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》之中的項(xiàng)目。符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定要求應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)選址意見(jiàn)書(shū)的或按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開(kāi)工項(xiàng)目管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕64號(hào)）的規(guī)定需要發(fā)改委批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)。

值得一提的是，對(duì)于以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，雖然形式上不需要申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)，但根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這類土地在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。因此，出讓用地項(xiàng)目只是程序上不需要選址意見(jiàn)書(shū)，但事實(shí)上已經(jīng)將擬建項(xiàng)目的基本情況和擬建項(xiàng)目規(guī)劃作為土地出讓合同的組件，在出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前也經(jīng)審查完成，在一定程度上完成了選址意見(jiàn)書(shū)手續(xù)應(yīng)該解決的問(wèn)題。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》（2014年6月14日生效、2017年4月8日失效）和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2017年4月8日生效至今），對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位在報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，均應(yīng)當(dāng)附具：（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)出具的選址意見(jiàn)書(shū)（僅指以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的項(xiàng)目），以及（2）國(guó)土資源（海洋）行政主管部門(mén)出具的用地（用海）預(yù)審意見(jiàn)（國(guó)土資源主管部門(mén)明確可以不進(jìn)行用地預(yù)審的情形除外）。

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，改變了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地與規(guī)劃兩方面前期手續(xù)相對(duì)獨(dú)立辦理的局面，隨著有關(guān)部委規(guī)劃審批職能劃轉(zhuǎn)到新組建的自然資源部門(mén)，規(guī)劃和土地手續(xù)辦理主體和形式也隨之發(fā)生變化。2019年9月17日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)合并，統(tǒng)一核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審；需要辦理規(guī)劃選址的，由地方自然資源主管部門(mén)對(duì)規(guī)劃選址情況進(jìn)行審查，核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》。

具體要求包括：（1）涉及新增建設(shè)用地，用地預(yù)審權(quán)限在自然資源部的，建設(shè)單位向地方自然資源主管部門(mén)提出用地預(yù)審與選址申請(qǐng)，由地方自然資源主管部門(mén)受理；經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門(mén)報(bào)自然資源部通過(guò)用地預(yù)審后，地方自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。用地預(yù)審權(quán)限在省級(jí)以下自然資源主管部門(mén)的，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)確定建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)辦理的層級(jí)和權(quán)限；（2）使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審；需要辦理規(guī)劃選址的，由地方自然資源主管部門(mén)對(duì)規(guī)劃選址情況進(jìn)行審查，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)自批準(zhǔn)之日起有效期為三年。

表5 選址意見(jiàn)書(shū)手續(xù)沿革及合規(guī)性要點(diǎn)

選址意見(jiàn)書(shū)手續(xù)沿革如表5所示。可以看到，在過(guò)去三十余年里，選址意見(jiàn)書(shū)手續(xù)的沿革大致可分為三個(gè)階段。第一階段是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之前的在近二十年時(shí)間里，城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的選址意見(jiàn)書(shū)是設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的前置手續(xù)。第二階段是2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之后，按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，僅以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)，劃撥之外的建設(shè)項(xiàng)目不再需要申請(qǐng)選址意見(jiàn)書(shū)。第三階段是2019年規(guī)劃審批職能劃轉(zhuǎn)到自然資源部門(mén)至今，選址意見(jiàn)書(shū)與建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)合并，由自然資源部統(tǒng)一核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)》（主要內(nèi)容及內(nèi)頁(yè)如圖2所示）。

圖2 2019年以后建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)（內(nèi)頁(yè)）

(二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證

1.內(nèi)涵與適用范圍

建設(shè)用地規(guī)劃許可證是建設(shè)單位向土地管理部門(mén)申請(qǐng)征用、劃撥土地前，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍符合城市規(guī)劃的法定憑證，是建設(shè)單位用地的法律憑證。辦理這項(xiàng)手續(xù)的目的在于，確保土地利用符合城市規(guī)劃，維護(hù)建設(shè)單位按照城市規(guī)劃使用土地的合法權(quán)益。凡是在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都需要辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

根據(jù)1990年開(kāi)始施行的《城市規(guī)劃法》，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的，必須持國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)申請(qǐng)定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門(mén)劃撥土地。

根據(jù)2008年開(kāi)始施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：（1）在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地主管部門(mén)申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審批后，由土地主管部門(mén)劃撥土地。（2）以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在取得建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。此項(xiàng)內(nèi)容在后續(xù)訂正過(guò)程中（最近一次修訂為2019年4月23日版本）未發(fā)生變化，至今生效。

2019年9月17日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)合并，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。具體而言，（1）對(duì)于劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，經(jīng)有建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，市、縣自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位除核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證之外，國(guó)有土地劃撥決定書(shū)仍然保留。（2）以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，市、縣自然資源主管部門(mén)依據(jù)規(guī)劃條件編制土地出讓方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后組織土地供應(yīng)，將規(guī)劃條件納入國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。建設(shè)單位在簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后，市、縣自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

表6 建設(shè)用地規(guī)劃許可手續(xù)沿革及合規(guī)性要點(diǎn)

建設(shè)用地規(guī)劃許可手續(xù)沿革如表6所示。可以發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地規(guī)劃許可辦理相關(guān)事項(xiàng)與其他手續(xù)的關(guān)系為：（1）劃撥用地項(xiàng)目需要先申請(qǐng)選址意見(jiàn)書(shū)，然后進(jìn)行立項(xiàng)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)，再申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（2）出讓用地項(xiàng)目需要先進(jìn)行立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)、備案有關(guān)工作，然后簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同（含規(guī)劃主管部門(mén)確立的項(xiàng)目規(guī)劃條件），再申請(qǐng)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。總之，凡是在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都需要辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。值得一提的是，根據(jù)前述對(duì)選址意見(jiàn)書(shū)內(nèi)涵的解析，劃撥用地和出讓用地項(xiàng)目雖然在辦理用地規(guī)劃許可手續(xù)的程序上略有差異，但實(shí)質(zhì)上均以出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等控制性詳細(xì)規(guī)劃和審核備立項(xiàng)批復(fù)作為前置條件和依據(jù)，就審核的事項(xiàng)本質(zhì)而言是一致的。

(三)建設(shè)工程規(guī)劃許可證

1.內(nèi)涵與適用范圍

建設(shè)工程規(guī)劃許可證是有關(guān)建設(shè)工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證，是建設(shè)單位建設(shè)工程的法律憑證，是建設(shè)活動(dòng)中接受監(jiān)督檢查時(shí)的法定依據(jù)。辦理這項(xiàng)手續(xù)的目的在于，確保有關(guān)建設(shè)活動(dòng)的合法性，保證有關(guān)建設(shè)單位和個(gè)人的合法權(quán)益。凡是在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)活動(dòng)的，都需要辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

2.歷史沿革與合規(guī)性要點(diǎn)

根據(jù)1990年開(kāi)始施行的《城市規(guī)劃法》，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開(kāi)工手續(xù)。

根據(jù)2008年開(kāi)始施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖予以公布。

值得注意的是，在項(xiàng)目前期工作手續(xù)辦理時(shí)序上，建設(shè)工程規(guī)劃許可是施工許可的前置條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》（1997年11月1日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，最近一次修正時(shí)間為2019年4月23日），申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的前置條件包括：建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)以及建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。

按照國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年3月13日發(fā)布的《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》中關(guān)于精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)的規(guī)定，可以將用地預(yù)審意見(jiàn)作為使用土地證明文件申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

表7 建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)沿革及合規(guī)性要點(diǎn)

建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)沿革如表7所示，建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)辦理的前后次序較為明確：應(yīng)先準(zhǔn)備使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料，然后辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，再辦理施工許可手續(xù)。凡是在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)活動(dòng)的，都需要辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

三、 土地和選址規(guī)劃手續(xù)合規(guī)性總結(jié)

(一）2019年之前土地手續(xù)的合規(guī)性

在過(guò)去二三十載，隨著政策法規(guī)的演進(jìn)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的調(diào)整，土地有關(guān)手續(xù)發(fā)生了較大的變化，在2019年土地和規(guī)劃相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整合之前，土地有關(guān)手續(xù)脈絡(luò)和要點(diǎn)如圖3所示（以2016年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》施行后的審批或核準(zhǔn)類項(xiàng)目為例）。本流程圖以用地預(yù)審、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、土地權(quán)利證書(shū)（不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證）等土地手續(xù)為主線，主要為了闡明辦理土地方面項(xiàng)目前期工作手續(xù)的意義，以及與土地相關(guān)要件最緊要相關(guān)的其他工作手續(xù)事項(xiàng)，其他項(xiàng)目前期工作手續(xù)有省略。

圖3 2019年以前土地有關(guān)手續(xù)要點(diǎn)及與其他事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)

用地預(yù)審手續(xù)辦理的主要依據(jù)是國(guó)家土地供應(yīng)政策、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地事項(xiàng)進(jìn)行的審查。主要審核的事項(xiàng)包括：用地選址是否符合國(guó)家供地政策；是否符合土地利用總體規(guī)劃，需修改的，規(guī)劃修改方案需符合規(guī)定；用地規(guī)模符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)，確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)的，是否出具節(jié)地評(píng)審意見(jiàn)等。根據(jù)所審核事項(xiàng)出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)。簡(jiǎn)而言之，用地預(yù)審即在項(xiàng)目立項(xiàng)之前，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。

建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是在進(jìn)行完用地預(yù)審和可行性研究報(bào)告審批（或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告核準(zhǔn)）之后，建設(shè)單位向國(guó)土資源行政主管部門(mén)（土地行政主管部門(mén)）提出建設(shè)用地申請(qǐng)，在事權(quán)部門(mén)審查其所提請(qǐng)的供地方案等之后，準(zhǔn)予使用建設(shè)用地的行政許可。建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是土地使用者辦理項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)的依據(jù)文件。

土地權(quán)利證書(shū)是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明。以有償方式供地的，國(guó)土資源行政主管部門(mén)與受讓人簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，并向受讓人頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。在受讓人繳納地價(jià)款和相關(guān)稅費(fèi)后，持合同和繳納憑證申請(qǐng)辦理土地登記，頒發(fā)國(guó)有土地使用證。以劃撥方式供地的，國(guó)土資源主管部門(mén)向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》，申請(qǐng)辦理土地登記，頒發(fā)國(guó)有土地使用證。2014年之后，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度開(kāi)始施行。記錄房屋所有權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬證明，應(yīng)在竣工驗(yàn)收完成后取得。

(二)2019年之前選址規(guī)劃手續(xù)的合規(guī)性

根據(jù)《城市規(guī)劃法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證是規(guī)劃方面較為重要的項(xiàng)目前期工作手續(xù)。在城市規(guī)劃的實(shí)施中，規(guī)劃區(qū)的土地利用和項(xiàng)目建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。在2019年土地和規(guī)劃相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整合之前，規(guī)劃手續(xù)要點(diǎn)及與其他事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)如圖4所示（同樣以2016年的審批或核準(zhǔn)類項(xiàng)目為例）。類似地，本流程圖以規(guī)劃方面前期工作手續(xù)為主線，體現(xiàn)與規(guī)劃相關(guān)要件最緊要相關(guān)的其他工作手續(xù)事項(xiàng)，其他項(xiàng)目前期工作手續(xù)有省略。

圖4 2019年以前規(guī)劃手續(xù)要點(diǎn)及與其他事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)

選址意見(jiàn)書(shū)，在2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來(lái)至2019年，對(duì)于審批制和核準(zhǔn)制項(xiàng)目，一般是為以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的項(xiàng)目立項(xiàng)前置要件，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)，對(duì)于出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，不需要申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)。這是因?yàn)楦鶕?jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在出讓用地項(xiàng)目的國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。因此，出讓用地項(xiàng)目只是程序上不需要選址意見(jiàn)書(shū)，但在實(shí)際出讓前履行了規(guī)劃選址的實(shí)質(zhì)性要求，將擬建項(xiàng)目的基本情況和擬建項(xiàng)目規(guī)劃作為土地出讓合同的組件。出讓用地項(xiàng)目的規(guī)劃條件手續(xù)，在一定程度上已經(jīng)完成了選址意見(jiàn)書(shū)手續(xù)應(yīng)該解決的問(wèn)題。

建設(shè)用地規(guī)劃許可證，是建設(shè)單位在向土地主管部門(mén)申請(qǐng)劃撥土地前，或者簽訂完出讓合同之后，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍等符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證，是建設(shè)單位用地的法律憑證。沒(méi)有此證的用地單位屬非法用地。

建設(shè)工程規(guī)劃許可證，是有關(guān)建設(shè)工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證。一方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確，申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證之前，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件以及建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。其中，使用土地的有關(guān)證明文件包括建設(shè)用地規(guī)劃許可、國(guó)有土地劃撥決定書(shū)（劃撥用地項(xiàng)目）、土地有償使用合同等（出讓用地項(xiàng)目）、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。在各地投資管理手續(xù)辦理流程中，一般將建設(shè)用地規(guī)劃許可作為建設(shè)工程規(guī)劃許可的前置要件。另一方面，沒(méi)有建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建設(shè)單位，其工程建筑是違章建筑，不能領(lǐng)取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證件。建設(shè)工程規(guī)劃許可證是建設(shè)工程辦理建筑工程施工許可證、進(jìn)行規(guī)劃驗(yàn)線和驗(yàn)收、房屋產(chǎn)權(quán)登記等的法定要件。

(三)2019年以來(lái)土地與規(guī)劃手續(xù)的合規(guī)性

根據(jù)中共中央2018年印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，原國(guó)土資源部的職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)等均劃轉(zhuǎn)給新組建的自然資源部。2019年以后，項(xiàng)目前期工作手續(xù)中部分土地和規(guī)劃事項(xiàng)合并，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等均被納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，土地、規(guī)劃方面的主要手續(xù)要點(diǎn)及與其他事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)如圖5所示（以2020年的審批或核準(zhǔn)類項(xiàng)目為例）。

圖5 2019年后的土地、規(guī)劃手續(xù)要點(diǎn)及與其他事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)

首先，與圖3、圖4中主要流程不同的是，圖5將用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)合并。涉及新增建設(shè)用地的以及需要辦理規(guī)劃選址的，經(jīng)由自然資源主管部門(mén)對(duì)用地預(yù)審（涉新增建設(shè)用地的）和規(guī)劃選址（需要辦理規(guī)劃選址的）審查后，核發(fā)用地預(yù)審和選址意見(jiàn)書(shū)。使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審。

其次，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)合并，由自然資源主管部門(mén)核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位向所在地的市、縣自然資源主管部門(mén)提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，經(jīng)有建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，市、縣自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地劃撥決定書(shū)。以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的，市、縣自然資源主管部門(mén)依據(jù)規(guī)劃條件編制土地出讓方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后組織土地供應(yīng)，將規(guī)劃條件納入國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。建設(shè)單位在簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同后，市、縣自然資源主管部門(mén)向建設(shè)單位核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

值得一提的是，2019年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，提出可以將用地預(yù)審意見(jiàn)作為使用土地證明文件申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。因此，建設(shè)用地規(guī)劃許可不再是建設(shè)用地工程許可的前置要件。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在土地和規(guī)劃方面的政策法律及審批程序發(fā)生了較大的調(diào)整和優(yōu)化，這給如何看待存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作手續(xù)的合規(guī)性提出了一定的挑戰(zhàn)。在項(xiàng)目建設(shè)報(bào)審時(shí)的政策和現(xiàn)行政策有較大差異時(shí)，站在當(dāng)今的時(shí)點(diǎn)下如何相對(duì)客觀地看待當(dāng)時(shí)項(xiàng)目手續(xù)辦理情況，值得深入探討。一般而言，更應(yīng)該以當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定衡量當(dāng)時(shí)的手續(xù)辦理情況，也即基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地和規(guī)劃手續(xù)的合規(guī)性問(wèn)題應(yīng)首要著眼于項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的歷史環(huán)境和政策要求，應(yīng)符合那個(gè)歷史時(shí)點(diǎn)所適行的規(guī)定要求。

從本質(zhì)上講，看待項(xiàng)目前期工作手續(xù)合規(guī)性問(wèn)題，除了要看項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)時(shí)的具體規(guī)定，更應(yīng)當(dāng)回歸每項(xiàng)手續(xù)辦理的意義、本質(zhì)和實(shí)質(zhì)，解析土地、規(guī)劃相關(guān)要素在規(guī)劃框架和政策體系指導(dǎo)下，是否得到了事實(shí)性和實(shí)質(zhì)性地審查。在基礎(chǔ)設(shè)施存量時(shí)代盤(pán)活政策主旋律不斷唱響的當(dāng)下，看待基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的土地和規(guī)劃手續(xù)的合規(guī)性問(wèn)題，既要回到歷史，也要尊重現(xiàn)實(shí)，還要面向未來(lái)，要積極穩(wěn)妥、務(wù)實(shí)有效、依法合規(guī)地處置歷史遺留的合規(guī)性問(wèn)題。

附：土地和規(guī)劃部分的主要政策清單（按文中出現(xiàn)先后順序）

1.全國(guó)人民代表大會(huì)《憲法修正案》（1988年）

2.全國(guó)人大常委會(huì)《土地管理法》（1988年）（主席令第12號(hào)）

3.國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）

4.全國(guó)人大常委會(huì)《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年）（主席令第二十九號(hào)）

5.國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002年）（國(guó)土資源部令第11號(hào)）

6.國(guó)土資源部《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2003年）（國(guó)土資源部令第21號(hào)）

7.國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）

8.全國(guó)人民代表大會(huì)《物權(quán)法》（2007年）

9.國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（2007年）（國(guó)土資源部令第39號(hào)）

10.國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》（2021年）（國(guó)務(wù)院令第743號(hào)）

11.國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》（1998年）（國(guó)務(wù)院令第256號(hào)）

12.國(guó)土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2001年）（國(guó)土資源部令第7號(hào)）

13.國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）

14.國(guó)土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2004年）（國(guó)土資源部令第27號(hào)）

15.國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）

16.國(guó)土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2008年）（國(guó)土資源部令第42號(hào)）

17.國(guó)土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2016年）（國(guó)土資源部令第68號(hào)）

18.全國(guó)人大常委會(huì)《土地管理法》（2004年）（主席令第28號(hào)）

19.中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018年）

20.自然資源部《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號(hào)）

21.自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 交通運(yùn)輸部 水利部 能源局 鐵路局 民航局《關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號(hào)）

22.國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》（2014年）（國(guó)務(wù)院令第256號(hào)）

23.國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（1999年）（國(guó)土資源部令第3號(hào)）

24.國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（2010年）（國(guó)土資源部令第49號(hào)）

25.國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（2016年）（國(guó)土資源部第69號(hào)）

26.國(guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》（1989年）

27.國(guó)家土地管理局《土地登記規(guī)則》（[1995]國(guó)土[法]字第184號(hào)）

28.國(guó)土資源部《土地登記辦法》（2008年）（國(guó)土資源部令第40號(hào)）

29.國(guó)務(wù)院《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2014年）（國(guó)務(wù)院令第656號(hào)）

30.國(guó)土資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2016年）（國(guó)土資源部令第63號(hào)）

31.全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（1989年）（主席令第23號(hào)）

32.全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年）（主席令第七十四號(hào)）

33.國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開(kāi)工項(xiàng)目管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕64號(hào)）

34.國(guó)家發(fā)展改革委《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》（2014年）（發(fā)展和改革委令第11號(hào)）

35.國(guó)家發(fā)展改革委《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（2017年）（發(fā)展和改革委令第2號(hào)）

36.全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)建筑法》（1997年）（主席令8屆第91號(hào)）

37.全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)建筑法》（2011年）（主席令第46號(hào)）

38.全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)建筑法》（2019年）（主席令第二十九號(hào)）

39.國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào)）