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系統謀劃 精準施策

開創新時期太湖流域治理新局面

——《太湖流域水環境綜合治理總體方案（2021-2035)》解讀

中國國際工程咨詢有限公司 錢益春

2022年7月，經國務院同意，國家發展改革委、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、水利部、農業農村部等六部門聯合印發了《太湖流域水環境綜合治理總體方案（2012-2035年）》（以下簡稱《總體方案》）。《總體方案》是對新時期太湖流域水環境綜合治理的全面部署，對持續推動太湖水環境質量穩中向好，繼續實現“兩個確保”目標，有效服務長江經濟帶和長三角一體化高質量發展意義重大。

一、準確把握太湖治理新形勢新要求，開創新時期太湖治理新局面

自2008年以來，在各方共同努力下，太湖流域水環境綜合治理取得明顯成效，連續14年實現“兩個確保”目標。《總體方案》準確把握新時期治太工作的新形勢新問題，圍繞建設美麗中國、推動長江經濟帶發展和長三角一體化發展部署要求，提出未來十五年太湖水環境治理總體部署，對開創新時期太湖流域生態環境保護和綜合治理新局面具有重要意義。

(一)把找準突出問題作為新時期太湖治理的主要導向

太湖流域經過14年的綜合治理，已取得顯著成效，但與治理目標相比，仍有一定差距，在治理過程中也暴露出一些新情況和新問題：首先，入湖總磷污染負荷居高不下。太湖流域是我國印染、化工、電鍍、造紙等產業的重要集聚區，結構性和區域性污染問題突出。2008-2020年多年平均入湖總磷負荷約2150噸，是太湖總磷環境容量的近4倍。

圖1 太湖總磷變化趨勢

實際入河（湖）總量遠超太湖水環境容量是太湖水質難以達到治理目標的根本原因。太湖總磷、總氮污染物主要來自入湖河道輸入，入湖河道總磷、總氮污染物輸入量分別占太湖污染物總量的85%和89%。《總體方案》根據太湖流域水環境綜合治理的水質目標，明確90%保證率枯水年太湖總磷、總氮的納污能力分別為514和8509噸每年。在《總體方案》明確的太湖納污能力基礎上，太湖局根據近年來流域實際，組織開展了平水年環湖允許入湖負荷研究，核算提出平水年情況下，為實現太湖水質目標，允許入湖總磷、總氮負荷量分別為611噸每年、12765噸每年。

根據太湖局對主要入湖河道水質、水量的同步監測數據分析計算求得入太湖污染物總量，結果表明：與基準年2007年相比，近三年（2017～2019年）入湖污染物總量年均值高錳酸鹽指數為54012噸，與基準年基本持平；氨氮為7138噸，比基準年下降59.8%；總磷為1913噸，比基準年增加4.3%；總氮為38466噸，比基準年下降9.8%（見表2）。近三年太湖總磷、總氮年均入湖負荷為《總體方案》確定的枯水年太湖總磷、總氮納污能力3.7倍和4.5倍，為太湖局核算的平水年相應納污能力的3.1倍和3.0倍。

表1 環太湖河道入湖污染物總量

2007年，22條主要入湖河道水質劣V類的有12條，經多年治理入湖河道水質有明顯改善，至2019年已連續5年消除劣V類。入湖河道水質指標濃度明顯下降，但是入湖總磷負荷不降反升，主要是入湖水量的增加導致。

從長系列水文資料看，2007～2019年太湖流域處于相對豐水期。2007～2019年環太湖年均入湖水量達到112.0億立方米，較1986～2006年均值增加31.0億立方米，增幅38%。入湖水量的增加主要來自湖西區、浙西區，其中湖西區年均值增加29.1億立方米，浙西區增加5.1億立方米，杭嘉湖區減少6.7億立方米。望虞河2007～2019年均通過望亭水利樞紐入太湖水量7.9億立方米。

圖2 環太湖水量年際變化

圖3 湖西區入湖水量年際變化

圖4 2007～2019年較1986～2006年入湖水量變化

從入湖總磷負荷空間分布看，2008～2019年環太湖河道累計入湖總磷25915噸，其中湖西區累計入湖19317噸，占74.5%；浙西區累計入湖3619噸，占14.0%；杭嘉湖區累計入湖509噸，占2.0%；引江濟太通過望亭水利樞紐入湖1091噸，占4.2%。由此可見，湖西區是太湖總磷輸入量的主要來源。

太湖流域望亭水利樞紐

其次，藍藻水華防治形勢十分嚴峻。藍藻水華的發生是太湖水質問題的直接表象，與水體中氮磷營養鹽濃度直接相關。目前，太湖氮、磷營養鹽過剩狀況尚未得到根本扭轉，且已形成藻型生境，只要氣溫、光照、風力等外部條件具備，西北部湖灣、竺山湖、梅梁湖和湖心區等水域就可能大面積暴發藍藻水華。

圖5 太湖藍藻密度變化趨勢

圖6 太湖歷年藍藻累計發生面積

隨著湖泊富營養化加劇，特別是磷濃度的升高，通常會導致水體中藍藻在藻類群落中占據優勢。同時藍藻生長可增加底泥磷的釋放和有機磷的轉化，加快湖體磷循環，增加水體總磷含量。太湖冬季湖體pH值均值為8.10，藍藻水華發生時由于大量利用二氧化碳進行光合作用，太湖水體pH值上升，多大于8.5，甚至超過9.0。例如，2017年、2018年、2019年8月藍藻水華高發期湖體pH值均值為8.62。偏堿性環境更有利于底泥磷的釋放。藍藻生長大量消耗水中無機磷，通過分泌堿性磷酸酶可加快死亡藻體分解和外源得到的有機磷轉化為可利用的無機磷。另外，按照監測規范，目前太湖監測采樣層面為水下0.5米，太湖發生藍藻水華時，水樣中有大量藍藻，當水樣靜置30分鐘后，藍藻向表層聚集，但用于總磷測定的上清液中仍有較多藍藻，藻體中的磷一同被消解檢測。近年來太湖藍藻數量總體呈上升趨勢，受其影響總磷濃度監測值也有上升。藍藻水華加快湖體磷循環，藻類數量增加也是近幾年太湖總磷濃度上升的影響因素之一。

藍藻爆發時衛星拍攝的圖片

根據太湖局長系列太湖總磷和藍藻密度監測結果進行相關分析，結果表明總磷和藍藻密度呈較好的正相關關系，相關系數為0.79（見圖7）。

圖7 2010年以來太湖藍藻密度與總磷濃度變化關系

再次，流域產業結構調整任重道遠。雖然近年來三省市持續推進產業結構調整和轉型升級，加快淘汰落后產能，大力發展高新技術產業和服務業，初步形成了經濟持續增長、污染持續下降的雙贏發展格局。但由于社會經濟發達、人口資源集聚、城市化水平高，流域內經濟社會發展與環境承載能力之間的矛盾依舊突出。流域部分地區戰略性新興產業處于起步培育階段，產出效率偏低；重污染行業占比仍然偏高，且主要污染物單位排放強度較大，高投入、高排放、低效益的問題尚未得到根本解決，產業結構調整仍任重道遠。

最后，跨區域協同治理力度有待加強。太湖流域屬典型的平原河網地區，河網水系密布，水流往復。但當前流域內水環境治理仍以行政區域管理為主，體制上難以解決跨界水污染問題，導致各行政區污染責任不清。加之部分省際邊界地區河湖治理與保護、污染防控尚缺乏上下游統一規劃和聯調聯控機制，流域內跨省河湖的協同治理亟待加強。

(二)把服務國家戰略作為新時期太湖治理的重要目標

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，著力落實新發展理念，構建現代化經濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合，完善中國改革開放空間布局。太湖流域位于長三角核心區域，是我國經濟總量大、人口密度高、大中城市密集的區域之一，以占全國0.4%土地面積承載全國4%人口，創造10%國內生產總值。《總體方案》提出了太湖是“長三角高質量發展的重要生態支撐”“長三角區域水安全保障重要載體”和“全國湖泊治理的標桿”三個關鍵功能定位。在戰略層面，功能定位突出了太湖流域在水環境、水生態、水資源和水安全等領域對長三角地區高質量發展的基礎支撐作用，要求太湖治理取得實效，經得起考驗；在戰術層面，功能定位明確了太湖治理對全國湖泊治理的先行示范作用，鼓勵太湖治理先行先試，開拓創新。

(三)把聚焦重點區域作為新時期太湖治理的重要突破點

太湖流域地跨蘇、浙、滬三省市，流域河網縱橫，產業集聚，人口密度大。在治理工作中，既要整體謀劃，協調推進，也需要因地制宜，突出重點，分類施策。《總體方案》在遵循分區、分類和差別化治理原則的基礎上，以水流方向為主軸，根據不同區域對太湖水環境的影響和作用，綜合考慮地理、水文、行政區劃、產業分布等自然和社會因素，將流域劃分為江蘇上游，浙江上游、太湖湖區和太湖下游四個分區，并將局部目標統一到整體目標下，保障了治理工作和治理任務的針對性、有效性和銜接性。

無錫貢湖灣濕地保護區一角

二、合力聚焦重點領域和關鍵環節，全面強化綜合治理和協同增效

《總體方案》深入貫徹習近平總書記提出的“表象在黃河，根子在流域”精神和韓正副總理2020年8月調研太湖水治理情況時所要求的抓住截污控源這個關鍵，堅守“兩個確保”民生底線，從生態系統整體性和流域系統性出發，以減磷控氮為主線，以太湖上游為重點，追根溯源、系統治理，推動太湖流域水環境質量全面改善和水生態持續好轉。

(一)以減磷控氮為突破，全面控源減污

《總體方案》全面考慮了流域內各種污染形式和污染特點，提出針對性的治理措施。在排放端，落實工業總磷限排，推進工業用水回用，促進農藥化肥減量增效，優化畜禽水產養殖布局；在收集端，提升管網覆蓋率，加強涉磷等污水收集，完善雨污分流和初期雨水管控；在處理端，適度超前建設區域污水處理設施，提升綜合處理效能，強化除磷脫氮工藝，提升農村生活污水處理率，加強畜禽養殖廢棄物資源化利用，推廣水產生態健康養殖技術和模式。針對淤泥污染，《總體方案》提出按照論證、試點、監測、評估的流程，探索生態清淤新方法，探索淤泥資源化利用途徑，提升應急清淤能力。針對有機物污染，《總體方案》提出對環太湖有機廢棄物進行資源化利用等措施，減少有機物入河入湖量，降低水體高錳酸鉀指數。

(二)以賦能增效為目標，加強生態修復

《總體方案》強調在重點區域開展生態保護與修復，對太湖進行生態賦能，增強水體凈化能力、抗沖擊能力，實現太湖流域生態本質安全。針對自然保護地 、重要河湖濕地和湖濱緩沖帶保護修復，《總體方案》提出完善布局，退還空間，保證面積，提升質量，建設太湖生態前置保安濾器；在西太湖以人工修復為主，恢復湖濱濕地生態功能；在東太湖以自然修復為主，加快重構太湖生態平衡系統。針對大型跨區域調水工程和主要入湖河流生態改造，《總體方案》提出建設生態綠廊，確保水體在流動中得到持續凈化，并將其作為紐帶將自然保護地、重要河湖濕地連點成線，織線成面，提升全流域水環境、水生態質量。針對太湖流域上游，《總體方案》提出開展水源涵養林建設與保護，生態清潔型小流域建設和平原區河湖庫塘溝渠生態建設，積少成多，以量變促質變，從源頭上保障入湖水源的質量。針對太湖流域下游，《總體方案》提出開展岸線綜合整治、水資源利用管控、河道生態治理工作，鞏固太湖治理成效，提升太湖水資源利用效率。

生態廊道—長廣溪

(三)以多維共治為手段，保障供水安全

《總體方案》力求從水源地保護、水資源利用、水網聯通以及應急保障等多方發力，提升流域供水能力，保障用水安全。針對水源地保護，《總體方案》提出制定飲用水水源地名錄，實現跨界共建共管共保。針對水資源節約集約利用，《總體方案》提出實行統籌調配，根據區域實際控制用水總量和用水強度，同時繼續推進工業、農業、公共領域節水，保障太湖下游重要水體生態流量。針對流域水網連通，《總體方案》提出打造以太湖為中心、骨干河道為廊道的流域防洪和水資源配置調節網，削峰填谷，整體提升流域水資源利用能力和防洪除澇能力。針對應急保障能力建設，《總體方案》提出通過開展巡查、監測、制定應急預案、演習、應急工程建設等措施，適當提升人工增雨能力，防范流域內因自然或人為因素導致的環境突發事件，著重應對極端天氣和藍藻爆發。

三、積極推動聯動治理和改革創新，加快完善現代治理體系和生態補償機制

為保障綜合治理措施落實到位，取得實效，《總體方案》指出需要在執法監管、流域協同和保護補償等方面加強能力建設，打造全國湖泊治理標桿。

(一)完善聯動監測執法體系，強化流域共保聯治

在監測執法工作中，《總體方案》提出優化監測站點布設，增強實時監測能力；統一數據標準和監測方法，打通數據獲取、分析、建模和利用鏈路，建立太湖流域水生態評價考核機制；加強重點行業和重點企業排污以及入河排污口日常監管和業務復核，實現日常監管與事中事后監管的有機統一；嚴厲打擊涉水違法案件，推進跨行政區跨部門聯合執法。在流域共保聯治工作中，《總體方案》提出進一步發揮聯席會議制度作用，夯實協同基礎；探索水環境、水生態、水資源、水安全等多目標綜合調度，提高治理效率；協調構建三省市太湖流域治理合作機制，健全區域環境治理聯動機制；發揮河湖長制平臺作用，落實治理責任，保證太湖水質持續好轉；發揮流域生態環境監督管理機構作用，督促地方政府加強治理，切實降低入湖污染負荷。

(二)推動生態產品價值實現，優化生態補償機制

為進一步貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，《總體方案》提出以長三角生態綠色一體化發展示范區為突破口，加快建立太浦河生態保護補償機制，及時總結經驗并逐步推廣至全流域；構建太湖流域生態產品價值核算體系、生態產品價格體系和生態產品交易體系；推動太湖流域排污權分配體系統一，鼓勵發展綠色金融，逐步完善排污權、林權、用水權等交易市場；研究生態資源價值評估體系和生態產品供需主體交易機制，探索產業化經營、生態產品質量認證等生態產品可持續經營開發模式。

注：原文載自《中國經濟導報》2022年7月7日，本次發表作者對原文進行了較大改動。文中圖片來源于網絡。