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全面推行全過程工程咨詢正當其時

中咨海外咨詢有限公司

 蘇寶健 陸君明 趙瑞晨

全過程工程咨詢經過改革試點，已寫進《工程咨詢行業管理辦法》（國家發展改革委2017年第9號令），成為新時代工程咨詢的重點發展產品，全面推行正當其時。

一、全過程工程咨詢的特點和意義

全過程工程咨詢（Whole Process Engineering Consulting，縮寫WPEC）是指工程項目全生命周期內，圍繞項目前期策劃、決策和建設、營運而展開的全過程、跨階段、一體化策劃與管理的咨詢服務活動。

(一）全過程工程咨詢的特點

全過程工程咨詢具有以下四大特點：

1.歷史新方位，站位高

全過程工程咨詢是新時期深化工程領域咨詢服務供給側結構性改革的重要實踐，對加快構建精準化服務、信息化支撐、規范化運營、國際化拓展的行業發展新格局具有重要支撐作用。以科學決策、市場需求、專業管理為導向的全過程工程咨詢，有助于展示“有為政府、有效市場”作用，改善企業投資管理，完善政府投資體制，有效推動投資決策意圖貫穿工程項目建設全過程，進而推動實現工程咨詢的質量變革、效率變革、動力變革。

2.提供組合式服務，開展項目全生命周期評價

根據行業準則、執業道德，應遵循實現項目決策意圖、回避準則、咨詢合同約定、咨詢成果質量終身責任制四項基本準則，在與項目業主簽訂全過程工程咨詢合同中，應明確組合服務序列方案。結合我國深化投融資制度改革規定，分別在投資前期策劃決策階段、項目準備階段、項目實施階段、項目竣工與投產運營等四個階段，開展工程咨詢服務。

3.全過程、跨階段、一體化服務，咨詢服務內容多，便于組織協調

全過程工程咨詢（服務）過程長，咨詢服務內容多，組織協調要求高。為進一步提升全過程工程咨詢服務的科學化、規范化、便利化水平，按照全過程、跨階段、一體化（服務）目標，全過程工程咨詢的根本目的是堅持以人民為中心，提高投資項目建設水平，避免現行工程咨詢單項、碎片化服務，加強全過程工程咨詢項目的協同管理。政府投資主管部門與工程建設主管部門，是實施全流程全覆蓋項目審批制度改革和推進全過程工程咨詢服務的主管部門，要切實擔負起工程建設項目審批制度改革的組織協調和督促責任。

4.發揮三大基礎作用，創新咨詢服務平臺

全面推進全過程工程咨詢，要發揮三大基礎作用：投資決策主管部門在工程項目建設程序中的統領地位與作用；投資決策綜合性咨詢機構在全過程工程咨詢成果中的總體責任與作用；創新有主有輔、責任明確的專業責任，發揮參與全過程工程咨詢專業服務機構的協同作用。創新咨詢服務平臺，是指能為項目單位提供綜合性、多元化、一站式整合服務的載體，整合參與全過程工程咨詢服務各專業機構的內外部資源，以契約為紐帶，構建具有網絡效應的組織平臺。通過規范內部流程，構建良好的合作機制，為項目單位提供投資決策咨詢、招標代理、勘察設計、監理、造價、項目管理等跨階段、一體化的全過程工程咨詢服務。通過優質資源的集成、重組，克服現行制度造成的單項、碎片化供給服務模式的弊端，降低管理成本，快速應對外部投資環境變化，提高投資效益，更好實現投資建設意圖。

(二）全過程工程咨詢的意義

全過程工程咨詢的意義主要體現在四個方面：

1.有利于充分發揮社會主義制度優勢。全面推進全過程工程咨詢，發揮三大基礎作用，更加強調全面貫徹實現投資決策意圖，避免單項、碎片化咨詢服務，節約制度成本，集中目標、凝聚合力，搞好工程項目建設，更好發揮集中力量辦大事的制度優勢。

2.有利于為工程項目審批和管理制度增加新業態。有利于為工程項目審批和管理制度增加新業態。全過程工程咨詢是緊緊圍繞項目的前期策劃、決策和建設、運營服務而展開的，與工程項目審批和管理制度改革密切相關，更加明確全面推進全過程工程咨詢的適用范圍，增加全過程工程咨詢新業態。

3.有利于為全過程工程咨詢項目的參與者提供新服務。轉變政府職能，改善營商環境，對工程項目建設的主要參與者（政府、企業、金融機構等）提出了新訴求，全過程工程咨詢機構提供新服務，以全面貫徹投資決策服務意圖，提高工作效能和投資效益。

4.有利于為工程咨詢業高質量發展帶來新動力。深化“放管服”改革和改善營商環境，一方面要求提高工程項目科學化、民主化決策水平，從源頭上把握好與國家發展規劃、專項規劃和區域發展規劃的密切銜接，將投資管理重心從事前審批為主轉向過程服務和分層級、分類別的事中事后監管的后移，提高項目建設效率；另一方面，要求創新全過程工程咨詢組織模式，提高工作深度和咨詢（服務）質量，承擔工程咨詢（服務）成果的總體責任，為工程咨詢業高質量發展帶來新動力。

二、全面推廣全過程工程咨詢條件逐步成熟

我國工程咨詢業是圍繞國家投融資體制和工程項目審批制度改革而逐步發展起來的，經歷了為國家“先評估、后決策”制度服務，到全面推廣全過程工程咨詢的發展歷程。

1987年，國務院領導在中咨公司的一個報告上批示：“工程咨詢工作應進一步完善，要從立項就開始，貫穿到項目全過程”，提出了要開展全過程工程咨詢這一命題。遵照國務院領導批示精神，在世界銀行幫助下，中咨公司與美國斯坦利咨詢公司合作，于1991年編制完成了《工程咨詢管理導則（試行）》（簡稱《導則》），分九篇二十九章，對咨詢項目業務開發、規劃咨詢、工程立項、設計招標、施工、生產準備、竣工驗收和后評價等，提出了較為規范的全過程工程咨詢試行導則。由于當時投融資制度還未建立，工程咨詢服務市場正在醞釀起步，全過程工程咨詢還難以全面開展起來，但《導則》為我國后續全過程工程咨詢發展奠定了基礎。

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）和《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號），結束了我國傳統計劃投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的工程項目建設新格局；通過簡政放權、放管結合、優化服務（簡稱“放管服”）改革，我國投融資體制改革取得新的突破，進一步改善了企業投資管理，完善了政府投資體制，加強了項目建設全過程監管。2017年12月國家發展改革委頒發《工程咨詢行業管理辦法》（第9號令），首次把全過程工程咨詢納入工程咨詢服務范圍中，對全過程工程咨詢作了規定，即：采用多種服務方式組合為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體的解決方案以及管理服務。有關工程設計、工程造價、工程監理資格，由國務院有關主管部門認定。經過2018年5月組織開展工程建設項目審批制度改革試點，國務院辦公廳于2019年3月頒發了《關于全面開展項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號，簡稱《實施意見》），啟動工程項目審批實施全過程全覆蓋改革，基本形成工程建設項目審批“四統一”，即：統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管方式，基本建成全國統一的工程建設項目審批和管理體系。同時，國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合頒發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號，簡稱《指導意見》），提出在房屋建筑和市政基礎設施領域推進全過程工程咨詢服務發展，作為先行先試的配套指導意見，為推進全過程工程咨詢服務奠定了良好基礎。《實施意見》《指導意見》都明確指出要加強組織領導，國務院投資主管部門負責指導投資決策綜合性咨詢；國務院住房和城鄉建設主管部門負責指導工程建設全過程咨詢。各級投資主管部門、住房和城鄉建設部門要高度重視全過程工程咨詢服務的推進和發展，創新投資決策機制和工程建設管理機制，完善相關配套政策，加強與財政、稅務、審計等有關部門的溝通協調，切實解決制約全過程工程咨詢實施中的實際問題。各部門要密切協調配合，加強工程建設項目審批制度改革、“放管服”改革等改革任務的協同聯動，形成合力。

經過試行探索，全面推廣全過程工程咨詢的條件逐步成熟，主要體現在以下三個方面：一是按照行業準則和職業道德，形成了較為規范的全過程組合咨詢服務模式；二是形成了以投融資主管部門統領，住房城鄉建設部門負責指導工程建設全過程咨詢（服務），投資綜合咨詢機構承擔總體責任，各相關專業機構協同參與的模式；三是全過程工程咨詢從房屋建筑和市政基礎設施領域試行到全面推廣。

國家發展改革委在《關于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見》（發改投資〔2021〕1813號）中，明確要求進一步推進投資項目審批制度改革，總結推廣典型經驗，提升投資項目建設全流程的科學化、規范化、便利化水平，堅持審批與優化服務并重，不斷創新提升投資在線平臺建設應用。各級發展改革部門要依托投資在線平臺，建立地方和企業反映投資審批問題的辦理和反饋機制。要不斷拓展投資在線平臺應用領域，以固定資產投資項目代碼為基礎，研究加強與銀行、基金等金融機構信息系統的互聯共享，做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目協調服務，推動解決企業和金融機構融資對接難題。利用投資在線平臺歸集的項目和審批信息，探索運用大數據分析技術開展投資意向分析等，為研判投資趨勢、服務投資調控提供支撐。

三、全過程工程咨詢實施要點

全過程工程咨詢要創新咨詢服務模式，由投資決策綜合性咨詢機構牽頭，以契約方式統籌組織各相關專業服務機構的協同，以保證整個工程項目建設的完整性、安全性。各專業服務機構應具備相應資質許可的專業服務能力，承擔勘察設計、工程監理、造價咨詢等業務，配備相應執業資質、熟悉專業技術知識和管理經驗的人員，并要求項目投資決策意圖貫穿項目建設的全過程。重點做好以下工作：

(一）注重與項目功能定位的符合性

與全過程工程咨詢內涵特點相契合，具有綜合性、跨階段、一體化服務需求的項目，更有利于實現全過程工程咨詢服務模式初衷。以中關村平谷農業科技園區配套道路建設工程為例，建設單位面臨多個難題，如何創新農村集體土地制度開展道路建設，爭取市級資金當年下達并開工建設以及補強專業技術力量和人力資源等。由于其咨詢（服務）內容多、實施時間緊迫、協調工作量大，相比單一、碎片化的傳統工程咨詢項目，更適宜采用全過程咨詢模式，破解卡脖子環節，加速項目落地。項目作為北京市級層面首個標準化的市政基礎設施全過程咨詢項目，實現了道路項目農村集體建設用地占地建設的試點突破和市政府固定資產投資的全額支持，已成為服務首都科技創新中心功能、“農業中關村”建設的標桿項目。

(二）增強全過程建設融合服務

1.全過程工程咨詢的基本準則

開展全過程工程咨詢服務，應恪守工程咨詢業的職業道德，自覺遵守行業自律和行為規范。主要應遵守四項基本準則：

(1）實現投資項目決策意圖。項目建設目標一般分為兩個不同層級、多重建設目標，即：宏觀目標，是指項目建設對國家、地區和行業的經濟社會發展所產生的積極影響和作用，主要包括社會效益目標、生態環境目標、資源開發利用目標等；具體綜合目標，是指項目投資建設應達到的直接效果，結合項目建設功能化、工程化、項目化、產業化過程，包括市場、工藝技術、工程規模、經濟效益、生態環境、社會管理等，重大工程項目還應體現文化、哲學、倫理的構造目標。

(2）回避準則。回避是指因有利害關系或者有其他關聯關系而不得參與同一個項目或與項目業主有關聯事項的行為。如承擔某一事項編制任務、行業（部門）審查任務的評估機構，不得承擔同一事項的咨詢評估任務；承擔某一事項咨詢評估任務的評估機構，與同一事項的編制單位、行業（部門）審查單位、項目業主單位之間不得存在控股、管理關系或者負責人為同一人的重大關聯關系；承擔咨詢評估任務的評估機構與其有重大關聯關系的機構不得承擔同一事項的后評價任務；不得借承擔評估任務之機向有關單位承攬設計、造價、招標代理、監理業務等。

(3）咨詢合同約定。工程咨詢單位應當與項目單位簽訂書面咨詢技術合同。主要包括服務范圍和內容，應與咨詢機構告知備案的專業服務范圍和內容一致；明確咨詢服務質量要求；雙方共同遵守的權利與義務；實行咨詢有償服務，并約定付款進度，體現優質優價；列明項目經理、專業人員及雙方聯系人；明確咨詢成果知識產權的歸屬；列明不可抗力處置、違約責任及其補償、爭議解決等。

(4）咨詢成果質量終身負責制。按照公正、獨立、科學原則做出信用承諾，實行咨詢成果質量終身負責制。咨詢成果文件應加蓋工程咨詢單位（機構）公章和咨詢工程師（投資）、專業咨詢服務執業專用章。工程咨詢單位對咨詢質量負總責；主持咨詢業務的人員對咨詢成果質量負主要直接責任，參與人員對其承擔的服務部分質量負責。在工程項目設計使用年限內，因工程咨詢質量導致項目單位重大損失的，應倒查咨詢成果責任，形成咨詢成果質量追溯機制。

以上準則要求，應體現在與項目業主簽訂的全過程工程咨詢（服務）合同中，并明確全過程工程咨詢各階段工作內容，明確組合服務序列方案。

2.全過程工程咨詢（服務)各階段的工作內容

(1）項目前期策劃決策階段。按照不同資金來源，政府投資項目主要編制發展規劃、項目建議書、可行性研究報告或咨詢評估；企業投資項目主要編制發展規劃、編報項目申請報告或編報備案登記表；對具有一定經營性政府投資項目，編制資金申請報告，政府和社會資本合作（PPP）項目實施方案等；對具有較好信譽的項目單位，組織實施的一般項目可實行告知承諾制。

(2）項目準備階段。通過直接委托或招標代理等選擇方式，組織勘察、初步設計或其咨詢評估，辦理項目實施前各項許可手續等準備事宜。

(3）項目實施階段。通過工程監理或委托的管理服務方式，組織工程施工。在擬選場（廠或線）址內按照決策目標和設計方案，組織工程施工、設備采購與安裝等。

(4）項目竣工與投產運營階段。按照工程項目投資決策意圖和建設目標，確保工程項目按期交付使用、順利投產，生產合格產品，包括設備的聯調聯試、竣工驗收、后續歸檔服務（含保修回訪）和項目后評價等。

(三）創新協同融合服務平臺，履行總體責任

由于資金來源、工程難易的不同，增強全過程工程咨詢融合服務，關鍵是如何按照項目業主委托要求，遵循咨詢行業基本準則，規范組合咨詢（服務）方案，構建咨詢（服務）工作平臺。

根據中國工程咨詢協會《工程咨詢行業2021-2025年發展規劃綱要》（中咨協政研〔2021〕24號），要求“全過程工程咨詢成為發展新引擎。推動全過程工程咨詢服務理念和服務模式創新，加快相應標準規范制定，培育一批全過程工程咨詢骨干企業，促進提高全過程工程咨詢供給質量和能力。”要在優化完善云平臺、云業務、云互聯網及數字化轉型升級基礎上，持續發揮投資決策主管部門對全過程工程咨詢服務統領地位基礎上，進一步增強投資決策綜合咨詢的總體責任，發揮與其他各專業咨詢服務的協同作用，不斷提高專業頂層設計和管理能力。結合近兩年的初步研究成果，《全過程工程咨詢工作平臺總體框架》（簡稱總體框架）設計如下圖所示：

圖1 全過程工程咨詢服務工作平臺總體框架圖

構建創新全過程工程咨詢（服務）工作平臺，目的是根據項目業主委托合同要求，結合四個階段的工作內容進行規范組合，履行綜合性咨詢機構的總體責任，營建一個良好的數字化咨詢（服務）轉型工作環境。根據總體設計框架，頂層橫向的組合，按照四個階段組合形成局部或整體服務方案，使各階段的咨詢（服務）工作處于受控狀態；縱向采用層次模型結構組合，建立包括項目監控平臺、項目管理平臺、項目操作平臺，分別形成各階段的工作平臺，提高工作質量和效率。

項目監控平臺。主要包括編制規范的組合方案、承諾告知和委托合同的主要信息。組合方案的內容包括對所承擔工程項目局部組合或整體組合方案的理解、咨詢機構的能力與優勢、項目作業流程、項目組人員構成等；承諾告知的內容包括簡明公示咨詢機構的信譽、能力的承諾，應與批準的資質相一致；委托合同的主要信息應簡明，一般包括項目名稱與服務范圍、咨詢產品與質量要求、雙方的權利與義務、有償服務與付款約定、項目經理與專業人員配置、聯系人與聯系方式、知識產權歸屬、不可抗力處置、違約責任與爭議解決等，并符合相應監管方式與統計要求。

項目管理平臺。結合工作方案、上位規劃、國家重大政策和行業標準、前后置文件、相關案例、工作模板等，按照承擔的工程項目，編制經甲乙雙方認可的項目咨詢（服務）報告大綱。

項目操作平臺。根據全過程工程咨詢指南、作業指導書或工作模板等規定的理論、方法，分別編制最終咨詢（服務）報告成果和用于匯報的PPT。

(四）規范全過程工程咨詢服務合同，明確各方責任

全過程咨詢服務項目一般建設周期長、咨詢服務內容多，參建協同單位眾多，應按照簽訂的全過程工程咨詢服務合同，依法依規進行分包或轉包，充分反映服務特點和業務組合方案。

在合同通用條款中，應載明咨詢服務范圍和內容，與告知備案的內容一致。明確咨詢服務質量要求，與遵循的權利和義務一致；實行咨詢有償服務，體現優質優價，并按照約定的進度付款；列明項目經理、專業人員配置，雙方聯系人；明確咨詢成果知識產權的歸屬，列明不可抗力處置，違約責任及其補償，爭議解決等。在合同專用條款中，應載明各階段組合服務內容、執行標準、質量協同管理和風險處置等。對于系統性風險，主要加強組織機構治理能力機制和管理辦法，如ISO質量體系建設，完善風險管理制度等；對于單一性風險，主要是對項目經理及其相關人員在合同執行中的管理，如出現局部違約或個人執行合同失職造成的，應通過加強行業自律教育，吸取教訓，按照相關信用或質量控制程序，做好受控記錄；對甲方的責權利也應明確規定，如在完成各階段后，應及時申辦前后置文件，按進度及時付款，明確后續服務等。

(五）發揮地緣優勢，突出地理標志性產業

我國歷史悠久，五千年華夏文明孕育了深厚的文化底蘊和豐富的文化資源，各地有良好條件發揮地緣優勢，有利于突出地理標志性產業。同時，我國幅員廣、縣域多，縣域之間差異性較大。與發達省市相比，大部分縣域經濟整體實力較弱且發展不平衡，主要原因就是縣域產業結構單一，特色產業發展滯后，產品附加值低，規模效益不明顯。為此，推進特色產業作為縣域經濟發展的突破口，重點發揮地緣優勢和突出地理標志性產業，為區域或縣域經濟發展夯實基礎。

全面推行全過程工程咨詢應加強頂層設計，高位謀劃、科學統籌，不斷挖掘并整合區域資源，對重點領域實現突破，助力地理標志性產業發展。為發揮地緣資源優勢和地理標志性產業工程，涉及從申報立項到實施建設的各階段不同部門和眾多崗位。以北京市平谷區策劃某重大投資項目全過程咨詢為例，根據地緣資源條件，可考慮建設“一帶一路”與大秦鐵路相銜接、“農業中關村”地理標志產業、創新融資方式并爭取在北交所上市等，打通規劃、設計、造價、項目管理、評估等咨詢服務鏈條，凝練出一套工程咨詢服務工作流程、協同管理機制。

注：本文在編寫過程中，得到了劉艷萍、王雪薇的大力支持，在此表示感謝。