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我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定研究

張同升

摘要：基于加強(qiáng)新時(shí)代風(fēng)景名勝區(qū)在中國(guó)自然保護(hù)地體系中功能定位研究要求，本文闡釋了風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)特點(diǎn)和發(fā)展概況，剖析了當(dāng)前實(shí)踐工作中風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的一般做法及技術(shù)銜接存在的缺陷。建議認(rèn)真審查風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果的科學(xué)性，正確處理風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)、功能分區(qū)、分級(jí)分區(qū)及不同類別風(fēng)景名勝區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線劃定的空間對(duì)應(yīng)關(guān)系，并在國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上準(zhǔn)確校核，落實(shí)風(fēng)景名勝區(qū)不同功能分區(qū)中的用地權(quán)屬、用地指標(biāo)和用途管制要求，強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保育、典型景觀、風(fēng)景游賞等保護(hù)性規(guī)劃的科學(xué)屬性。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地

一、研究背景

風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)務(wù)院依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》依法設(shè)立的自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域，是我國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要組成部分，在保護(hù)和傳承自然遺產(chǎn)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)中發(fā)揮著重要作用。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，要求“改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制”“進(jìn)一步研究自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地功能定位”^[1]。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等各類自然保護(hù)地開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)、梳理調(diào)整和整合優(yōu)化，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位，既嚴(yán)格保護(hù)又便于基層操作，合理分區(qū)，實(shí)行差別化管控。國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動(dòng)。結(jié)合歷史遺留問(wèn)題處理，分類分區(qū)制定管理規(guī)范^[2]。2019年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求將自然保護(hù)地評(píng)估調(diào)整后劃入生態(tài)保護(hù)紅線^[3]。2020年3月，自然資源部和國(guó)家林草局啟動(dòng)了自然保護(hù)地整合優(yōu)化和生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作，按照“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的原則，對(duì)交叉重疊、相鄰相近的自然保護(hù)地進(jìn)行歸并整合，對(duì)邊界范圍和功能分區(qū)進(jìn)行合理調(diào)整。為防止風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地整合優(yōu)化實(shí)踐過(guò)程中被過(guò)度破碎化，2020年8月，國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)函通知，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，風(fēng)景名勝區(qū)暫不參與此次整合優(yōu)化，風(fēng)景名勝區(qū)體系予以整體保留。2022年3月，全國(guó)自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案通過(guò)專家組評(píng)議審查。2022年7月底，自然資源部和國(guó)家林草局啟動(dòng)了各省風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作，并于12月底基本完成全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化預(yù)案審查。風(fēng)景名勝區(qū)在生態(tài)功能、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間三類功能空間中均有分布。在新法規(guī)、新標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)之前，風(fēng)景名勝區(qū)仍需按照現(xiàn)存、現(xiàn)行各類管控線的相關(guān)要求執(zhí)行，由此產(chǎn)生國(guó)土空間規(guī)劃體系下不同規(guī)劃之間圖、數(shù)、線的矛盾沖突和銜接難題。同時(shí)，鑒于風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)的獨(dú)特性、歷史遺留問(wèn)題的復(fù)雜性及重要的文化傳承、休閑游憩功能，其整合優(yōu)化及生態(tài)保護(hù)紅線的劃定應(yīng)特別注意科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。

遼寧鳳凰山

二、發(fā)展概況

(一）風(fēng)景名勝區(qū)的特點(diǎn)

要理清風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地中的定位及其與其他類型自然保護(hù)地之間的關(guān)系，明確其保護(hù)規(guī)劃和管理的要點(diǎn)，需要首先明晰風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)對(duì)象，深刻理解風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)特色和價(jià)值功能。

表1 中國(guó)主要自然公園定義

注：*①目前尚無(wú)國(guó)家地質(zhì)公園管理辦法。

*② 草原自然公園屬2020年新設(shè)立的自然公園類型

http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/02/content_5539356.htm

風(fēng)景名勝區(qū)具有以下特點(diǎn)：

1.保護(hù)對(duì)象的綜合性

自然公園是指保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續(xù)利用的區(qū)域。包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園^[2]。從表1所列主要自然公園類型定義看，它們具有明顯的共性，分別針對(duì)森林、地質(zhì)、濕地、海洋、沙漠、草原、水域等珍貴自然資源及其所承載的景觀風(fēng)貌和生態(tài)文化予以科學(xué)保護(hù)和合理利用。風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域^[4]，涉及我國(guó)多種典型自然生態(tài)系統(tǒng)，涵蓋大量珍稀瀕危野生動(dòng)植物自然分布區(qū)域，重要水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、冰川、火山、溶洞、化石等自然遺跡分布區(qū)域。作為中國(guó)自然保護(hù)地體系中重要而獨(dú)特的類型，與以某一單類自然資源為主要保護(hù)對(duì)象而設(shè)立和命名的自然公園不同，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)對(duì)象是一種地域綜合體，涵蓋以上林、草、石、花、鳥(niǎo)、獸、蟲(chóng)、魚(yú)等各類資源單體及其組合形成的自然山水，以及按照整體或局部自然山水秩序而發(fā)掘、營(yíng)建風(fēng)景之意境和文化之意蘊(yùn)，尤其體現(xiàn)為基于不同自然文化資源組合所形成的景觀美學(xué)價(jià)值。

2.自然與文化的相融性

風(fēng)景名勝區(qū)具有豐富的自然地理基礎(chǔ)，山岳坡度、高程的垂直差異以及巖石、土壤、森林、河流、湖泊、濕地、海洋、冰川、草原、動(dòng)植物等珍貴自然資源，成就了風(fēng)景名勝區(qū)豐富的地質(zhì)多樣性和生物多樣性。單純的山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源只是風(fēng)景的構(gòu)成要素，只有在自然山水融合了人的情感和認(rèn)知，進(jìn)而體現(xiàn)為一種文化和藝術(shù)美學(xué)之時(shí)，方為“風(fēng)景”。風(fēng)景名勝區(qū)中還包含古人類文化遺址、古城遺址、古戰(zhàn)場(chǎng)遺址和歷史重大事件遺址、古典園林、山水詩(shī)畫(huà)、宗教建筑、皇家陵墓、歷史紀(jì)念地、民族文化風(fēng)情等諸多歷史文化資源。風(fēng)景名勝區(qū)的自然景觀與人文景觀不是簡(jiǎn)單二分法，從景觀價(jià)值完整性看，其人文景觀及所承載的文化展示和傳承不能與整體自然環(huán)境相割裂。這些人工建筑和文化藝術(shù)，不是去破壞名山大川、森林湖泊天造地設(shè)的自然美，而是以大自然的山水美作為風(fēng)景主體，將人的精神融鑄于大自然之中，使得自然山水與文化景觀相得益彰，共同形成中華民族和全人類的寶貴遺產(chǎn)，是體現(xiàn)和承載國(guó)民精神教育、提升美學(xué)和文化素養(yǎng)的生動(dòng)教材，極大地提升了風(fēng)景名勝區(qū)的綜合價(jià)值。

3.人文景觀的點(diǎn)綴性

從歷史理念發(fā)展及現(xiàn)實(shí)景源面積分布比例看，寺、觀、廟、庵、亭、臺(tái)、樓、榭等人文景觀只是自然景觀的點(diǎn)綴。“山之體，石為骨，林木為衣，草為毛發(fā)，水為血脈，云煙為神采，嵐靄為氣象，寺觀、村落、橋梁為裝飾也。”大量的紀(jì)勝詩(shī)文中對(duì)此均有述評(píng)。例如，為保持武當(dāng)山自然山體的完整性，在武當(dāng)山“八宮二觀三十六庵堂”等道觀建筑群設(shè)計(jì)施工時(shí)，明成祖朱棣皇帝親下圣旨，要求嚴(yán)格遵循因山就勢(shì)，不得破壞地形，“爾往審度其地，相其廣狹，定其規(guī)制，悉以來(lái)聞，朕將卜日營(yíng)建其體。”“今大岳太和山金頂砌造四周墻垣，其山本身分毫不要修動(dòng)，其墻務(wù)隨地勢(shì)高下，不論丈尺，但人過(guò)不去即止。”徐霞客在長(zhǎng)期大量實(shí)地考察中，反復(fù)提及寺觀古建等人文景觀在中國(guó)名山大川建設(shè)中應(yīng)“點(diǎn)綴得宜，不掩其勝”，明確風(fēng)景名勝區(qū)中人文景觀的建設(shè)是點(diǎn)綴性的、輔助性的，選址、體量要合宜，“因境而成”，要與自然環(huán)境相融合，不能喧賓奪主。

武當(dāng)山古建筑群

(二）風(fēng)景名勝區(qū)的概況

1978年國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第三次城市工作會(huì)議提出：要加強(qiáng)名勝、古跡和風(fēng)景區(qū)的管理。1979年國(guó)家城市建設(shè)總局提出了建設(shè)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)體系的建議，得到了國(guó)務(wù)院的認(rèn)可。1981年3月，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔1981〕38號(hào)文件批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作的報(bào)告》，這個(gè)文件對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)資源的調(diào)查、管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)劃建設(shè)，保護(hù)管理的方針政策都做了明確規(guī)定，是風(fēng)景名勝區(qū)工作的重要指導(dǎo)文件。1982年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部和旅游總局的報(bào)告，審定和批復(fù)了44處國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)正式啟動(dòng)，并被正式納入了國(guó)家管理序列。

經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，全國(guó)共設(shè)立了國(guó)家級(jí)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)1051處，遍及除上海市外的全國(guó)30個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，總面積25.71萬(wàn)km²，其中國(guó)務(wù)院先后公布了9批共244處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，總面積10.92萬(wàn)km2；30個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)立807處省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，總面積14.79萬(wàn)km²。從數(shù)量及比例結(jié)構(gòu)看，我國(guó)東、中、西部地區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)的數(shù)量結(jié)構(gòu)為34.2%：32.5% ：33.3%。從風(fēng)景名勝區(qū)面積看，西部地區(qū)總面積占全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的70%；中、東部地區(qū)總面積大致相當(dāng)，分別占全國(guó)的14.8% 和15.2%。從地理特征看，95%的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)集中在我國(guó)第二、第三階梯帶，91.6%的分布在400mm以上等雨量線區(qū)域，88%以上的都分布在江河湖泊周邊，名山大川型風(fēng)景名勝區(qū)合計(jì)約占全國(guó)的66%。從與人口的生產(chǎn)生活和地區(qū)的社會(huì)發(fā)展關(guān)系看，94%的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)分布在胡煥庸線東南，與中華文明變遷的時(shí)空軌跡具有高度的一致性。同時(shí)，我國(guó)56處世界遺產(chǎn)中有48處位于或涉及風(fēng)景名勝區(qū)范圍^[3]。

三、實(shí)踐做法

生態(tài)保護(hù)紅線是指生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱，以及具有潛在重要生態(tài)價(jià)值，必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，是新時(shí)期新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)作出的一項(xiàng)重大決策部署。

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與生物多樣性保護(hù)具有高度的戰(zhàn)略契合性、目標(biāo)協(xié)同性和空間一致性，中國(guó)率先在國(guó)際上提出和實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線制度，明確了生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，保護(hù)了重要自然生態(tài)系統(tǒng)和生物資源，在維護(hù)重要物種棲息地方面發(fā)揮了積極作用。風(fēng)景名勝區(qū)是生物多樣性保護(hù)的重要區(qū)域，32個(gè)中國(guó)內(nèi)陸陸地及水域生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域中有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)71處，總面積3.92萬(wàn)km²，占全國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積的35.2%，3個(gè)海洋生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域中有16處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)^[5]。生態(tài)保護(hù)紅線是編制空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，風(fēng)景名勝區(qū)必須首先處理好與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系。

2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確：生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。相比2017年中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》^[6]，除了在生態(tài)敏感性分析時(shí)未再明確提及評(píng)估鹽漬化指標(biāo)、補(bǔ)充了海岸侵蝕影響因素外，還增加了劃入劃出事項(xiàng)，劃入項(xiàng)中特別強(qiáng)調(diào)了其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。

在各地實(shí)踐操作過(guò)程中，普遍的做法是直接將風(fēng)景名勝區(qū)“核心景區(qū)”或“一級(jí)保護(hù)區(qū)”劃入生態(tài)保護(hù)紅線，例如，吉林省將風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)劃為生態(tài)保護(hù)紅線的一類管控區(qū)，除必要的科學(xué)研究、保護(hù)活動(dòng)外，禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)^[7]。云南省劃入生態(tài)保護(hù)紅線的風(fēng)景名勝區(qū)面積6547.47km²，所有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和已完成總體規(guī)劃的15個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)（核心景區(qū)）全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線；尚未完成總體規(guī)劃的風(fēng)景名勝區(qū)，待總體規(guī)劃完成后劃入生態(tài)保護(hù)紅線^[8]。江蘇省將風(fēng)景名勝區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)（核心景區(qū)）29.82km²劃入生態(tài)保護(hù)紅線，占全省陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積的0.35%^[9]。這樣的做法比較簡(jiǎn)單省事，從保護(hù)的角度存在一致性，從用途管制的角度存在部分一致性，從保護(hù)對(duì)象和劃線依據(jù)角度則存在較大差異。

云南大理風(fēng)景名勝區(qū)

四、存在問(wèn)題

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定過(guò)程中的做法存在一定問(wèn)題。

(一）邏輯方法不一致

因?yàn)椤暗胤礁骷?jí)黨委和政府是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體”“以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護(hù)紅線臺(tái)賬系統(tǒng)”，所以生態(tài)保護(hù)紅線是以省域、市域、縣域?yàn)橥暾姓卧x擇合適的技術(shù)模型進(jìn)行生態(tài)功能定量評(píng)價(jià)和空間區(qū)域劃定的結(jié)果。如果劃定方法科學(xué)，那么理論上已經(jīng)是“應(yīng)劃盡劃”“落地準(zhǔn)確”，劃定的結(jié)果中應(yīng)已包含“潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域”和“評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地”，不應(yīng)也不需要在紅線劃定之后再通過(guò)“打補(bǔ)丁”的形式調(diào)入，將自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)中的鎮(zhèn)村、耕地、礦業(yè)權(quán)等以“開(kāi)天窗”的形式退出而造成網(wǎng)篩狀空間形態(tài)，不管是在圖紙層面還是在實(shí)際地理空間管理層面，并不滿足自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的首要保護(hù)要求。

(二）邊界范圍和空間分區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)不同

生態(tài)保護(hù)紅線是按照生態(tài)功能進(jìn)行劃定的，而風(fēng)景名勝區(qū)主要依據(jù)景源特征及其生態(tài)環(huán)境的完整性、歷史文化與社會(huì)發(fā)展的連續(xù)性、地域單元的相對(duì)獨(dú)立性、保護(hù)利用管理的必要性和可行性等原則進(jìn)行劃定。在風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃中，涉及眾多的分區(qū)，有生態(tài)分區(qū)（四級(jí)）、功能分區(qū)（五區(qū)）、分級(jí)分區(qū)（三級(jí)），有核心景區(qū)和外圍保護(hù)地帶，這些分區(qū)的劃分依據(jù)和保護(hù)對(duì)象差異較大，相互之間在空間上又有重疊，主要功能和管控要求不同。

1.從劃分依據(jù)和評(píng)估方法來(lái)看，生態(tài)分區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線的劃定最相近，風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)分區(qū)主要依據(jù)生態(tài)價(jià)值、生態(tài)系統(tǒng)敏感性、生態(tài)狀況等評(píng)估結(jié)論綜合確定。

2.從風(fēng)景名勝區(qū)的功能分區(qū)來(lái)看，很難與生態(tài)保護(hù)紅線完全對(duì)應(yīng)。風(fēng)景名勝區(qū)功能分區(qū)包括特別保存區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)、風(fēng)景恢復(fù)區(qū)、發(fā)展控制區(qū)、旅游服務(wù)區(qū)等。特別保存區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)、風(fēng)景恢復(fù)區(qū)這三類突出保護(hù)要求的功能區(qū)，更多地是強(qiáng)調(diào)景觀美學(xué)價(jià)值的保護(hù)，生態(tài)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值是風(fēng)景美學(xué)價(jià)值的本底，但又與生態(tài)保護(hù)紅線強(qiáng)調(diào)的生態(tài)功能并不完全一致。

3.從風(fēng)景名勝區(qū)的分級(jí)分區(qū)來(lái)看，也很難與生態(tài)保護(hù)紅線完全對(duì)應(yīng)。風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行分級(jí)保護(hù)，應(yīng)科學(xué)劃定一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)和三級(jí)保護(hù)區(qū)。按照真實(shí)性和完整性的要求，將風(fēng)景區(qū)內(nèi)資源價(jià)值最高的區(qū)域劃為一級(jí)保護(hù)區(qū)，屬于嚴(yán)格禁止建設(shè)范圍。從一級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)的嚴(yán)格程度來(lái)看，與生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)要求比較一致，將其劃入生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)格保護(hù)具有一定的合理性，但從保護(hù)對(duì)象來(lái)看，一級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)的是體現(xiàn)保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)景觀價(jià)值、文化價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值的資源整體，與生態(tài)保護(hù)紅線強(qiáng)調(diào)的生態(tài)功能、生態(tài)敏感、生態(tài)脆弱等并不匹配。換言之，目前大多數(shù)的地方在生態(tài)保護(hù)紅線劃定中，只是簡(jiǎn)單地將風(fēng)景名勝區(qū)的一級(jí)保護(hù)區(qū)劃為生態(tài)保護(hù)紅線，并不嚴(yán)謹(jǐn)。

4.與自然保護(hù)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)不同，風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)主要是基于風(fēng)景名勝資源的價(jià)值評(píng)價(jià)而定，其主要功能是保護(hù)風(fēng)景名勝資源和合理開(kāi)展游賞活動(dòng)，這與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)的思路與結(jié)果都不同。

承德避暑山莊—外八廟

5.《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南（2017）》規(guī)定：位于生態(tài)空間以外或人文景觀類的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，不納入生態(tài)保護(hù)紅線^[10]。一方面，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)承載了中華文明起源、發(fā)展足跡和社會(huì)文明變遷的大量信息，歷史文化內(nèi)涵獨(dú)特深厚，往往“同一地域，多種類別”，各地在風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)需認(rèn)真考慮其類別性質(zhì)的差異性。另一方面，約有80多處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)屬于城市型風(fēng)景名勝區(qū)，位于城市建成區(qū)或城市邊緣區(qū)，與城市發(fā)展有著非常密切的聯(lián)系，或融合共生，或城在景中，或穿城而過(guò)，交通便捷、環(huán)境優(yōu)美，往往承擔(dān)著城市公共休閑服務(wù)功能，是否應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，未有定論。

五、劃定建議

(一）加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接與校核

基于景源價(jià)值保護(hù)導(dǎo)向的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，需與基于資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的國(guó)土空間規(guī)劃加強(qiáng)銜接，尤其是與國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)功能重要性評(píng)價(jià)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、歷史文化保護(hù)控制線以及各類約束指標(biāo)相對(duì)接。在土地資源分析評(píng)估、增減掛鉤、土地整治基礎(chǔ)上，闡明風(fēng)景用地與生產(chǎn)生活用地之間的關(guān)系，明確各類用地保護(hù)與利用要求，并在“一張圖”上校核、落實(shí)用地權(quán)屬、用地指標(biāo)和用途管制要求，配套基礎(chǔ)工程建設(shè)宜與區(qū)域市政設(shè)施規(guī)劃對(duì)接，強(qiáng)化“區(qū)內(nèi)游，區(qū)外住”，減少人工建設(shè)體量，避免過(guò)度城鎮(zhèn)化、人工化和商業(yè)化的影響，強(qiáng)化生態(tài)保育、典型景觀保護(hù)與風(fēng)景游賞科學(xué)合理利用。

(二）可將風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)分區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)接

從保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)途徑來(lái)看，依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和批復(fù)后的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝資源的科學(xué)管理，如果劃定生態(tài)保護(hù)紅線，那么就相當(dāng)于增加了一種保護(hù)鎖，強(qiáng)化了保護(hù)措施，有利于資源的嚴(yán)格保護(hù)。然而，在中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的語(yǔ)境中，“自然風(fēng)景”與“山水文化”密不可分，風(fēng)景之保存與風(fēng)景之啟發(fā)，缺一不可。風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線兩者的邊界劃定原則和空間對(duì)應(yīng)關(guān)系并不一致，建議對(duì)于已批復(fù)總體規(guī)劃的風(fēng)景名勝區(qū)，可先進(jìn)行區(qū)域整體生態(tài)功能科學(xué)評(píng)價(jià)，再與風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃相銜接，用風(fēng)景名勝區(qū)的Ⅰ類和Ⅱ類生態(tài)分區(qū)疊加校核，因地制宜、統(tǒng)籌考慮人文景觀資源保護(hù)和村鎮(zhèn)生產(chǎn)生活需求后進(jìn)行劃線。對(duì)于尚未完成風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的，可采用市域或縣域生態(tài)保護(hù)紅線與風(fēng)景名勝區(qū)空間邊界疊加，確定風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)功能區(qū)域，必要時(shí)基于風(fēng)景名勝區(qū)邊界范圍，以更高的數(shù)據(jù)精度因地分類確定模型參數(shù)進(jìn)行生態(tài)綜合評(píng)價(jià)，對(duì)比校核不同空間尺度精度下的劃定結(jié)果，確定最終優(yōu)選方案。對(duì)于杭州西湖、武漢東湖、惠州西湖、承德避暑山莊、南京鐘山等80多個(gè)城市型風(fēng)景名勝區(qū)（作為城區(qū)生態(tài)綠心），除以上解決方案外，也可考慮采用城市綠線方式加以管控。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，原則上禁止人為活動(dòng)；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)和國(guó)家重大項(xiàng)目占用。風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃線更重要的是作為資源保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)用途管控的重要依據(jù)而非唯一依據(jù)，建議將風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，注重人類活動(dòng)正負(fù)清單制，注重建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和選線選址的合規(guī)性，尤其是要高度關(guān)注在核心景區(qū)進(jìn)行的大量直梯、 扶梯、別墅等現(xiàn)代化旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題。

武漢東湖風(fēng)景區(qū)

(三）認(rèn)真審查風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果的科學(xué)性

一是生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，嚴(yán)禁任意改變用途，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果是實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估、督察執(zhí)法、績(jī)效考核以及責(zé)任追究的依據(jù)。這就要求空間落地實(shí)施的生態(tài)保護(hù)紅線必須是科學(xué)的、客觀的、準(zhǔn)確的，劃定的邏輯應(yīng)保持一致而不只是簡(jiǎn)單的加加減減。基于模型法計(jì)算的生態(tài)重要性評(píng)價(jià)和生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)，應(yīng)確保數(shù)據(jù)的有效支撐（包括核驗(yàn)不同來(lái)源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精度和匹配度，樣本監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的數(shù)量、布置及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的代表性，統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和時(shí)效性等），省、市、縣及單個(gè)保護(hù)地不同空間尺度的評(píng)價(jià)模型應(yīng)體現(xiàn)出生態(tài)地理的差異性，模型參數(shù)及分類等級(jí)賦值不宜過(guò)于主觀。

二是生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整優(yōu)化與風(fēng)景名勝區(qū)的整合優(yōu)化應(yīng)按同一邏輯協(xié)同推進(jìn)。全國(guó)自然保護(hù)地約占陸域國(guó)土面積的18%，全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線初步劃定的陸域面積不低于25%，自然保護(hù)地是生態(tài)保護(hù)紅線的主體。不同類型生態(tài)系統(tǒng)自然保護(hù)地的劃定方法，與基于生態(tài)重要性、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法不同，如果簡(jiǎn)單地把整合后的風(fēng)景名勝區(qū)全部納入生態(tài)保護(hù)紅線，必然導(dǎo)致兩者邊界空間和功能分區(qū)的不一致，導(dǎo)致眾多現(xiàn)實(shí)矛盾沖突。建議風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化后，再與各省市已劃定的生態(tài)保護(hù)紅線成果進(jìn)行校核調(diào)整，確保邏輯的科學(xué)性和管理的統(tǒng)一性。

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