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當前，各地項目謀劃主要存在四種困境：一是缺乏頂層設計，項目謀劃零敲碎打，缺乏具有影響力帶動力的龍頭項目牽引。二是缺少系統思維，謀劃工作沒有制度章法，簡單以招商代替項目謀劃。三是缺乏深入研究，獲取信息不及時，項目謀劃滯后，申報準備倉促。四是缺乏優化機制，沒有展開跟蹤研究，難以及時動態調整項目。為提高項目謀劃質量，需要創新項目謀劃思路理念，樹立前瞻性、系統性、科學性和動態化思維意識，堅持戰略規劃引領，系統謀劃整體推進，充分發揮專業機構作用，做好項目儲備動態優化。

一、項目謀劃的主要原則

項目謀劃應遵循市場客觀規律，符合政策規劃要求，堅持技術安全可靠，確保要素供應保障，追求管理運營高效，努力實現合理的經濟社會效益。

——市場需求有效。市場需求是項目的前提，只有存在有效需求，才能保證項目未來能夠持續順利運營。對于產業發展和基礎設施項目，必須考慮項目的市場前景、競爭格局和發展形勢，在傳統產業日漸飽和、新興產業競爭加劇的情況下，項目謀劃要合理布局、錯位發展，避免低水平的重復建設。對于社會民生類項目，必須以人民為中心，從增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感出發，立足需求分析，圍繞幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面進行全方位思考。

——技術安全可靠。當今世界科技進步和產業革命加速推進，以核聚變、常溫超導和ChatGPT為代表的新技術突破將極大地改變社會生產生活方式，推進新技術新產業新模式新市場不斷涌現。正如iPhone的橫空出世不僅顛覆了傳統手機行業，也誕生了一種全新的商業模式，顛覆了計算機、短信、游戲乃至出租車等諸多行業。但是并不是所有技術都能夠成功地得到應用，順利地轉化為具有市場競爭力的商品或服務。如1976年問世的協和飛機，最大飛行速度可達2.04馬赫，是波音、空客等商業飛機的2倍左右，具有明顯的速度優勢，深受紐約-倫敦等長途航線旅客歡迎。但由于價格高、油耗高、噪聲大，只運營了短短的27年，在2000年7月一次死亡113人的唯一重大安全事故后，被永久停飛。開展項目謀劃，必須要從項目有效運營的邏輯出發，尊重科學、尊重市場，分析技術可靠性、安全性和經濟性，保證項目謀劃基礎可靠。

——要素資源保障。項目能否落地實施需要多重外部要素資源保障，不僅包括土地、水資源、能源、原材料和主要零部件的供應數量、質量品位、價格和交通運輸等硬件保障，還包括勞動工人、科技資源、技術創新、金融信貸、營商環境等軟件保障。在產業逆全球化、糧食能源安全、綠色低碳發展、“雙碳”戰略目標背景下，還需要重點關注產業鏈供應鏈安全、資源環境承載力約束等因素，包括核心關鍵技術來源、重要裝備、主要原料和零部件供應，以及能耗、水耗、碳排放量、污染物排放量、單位土地產出效益等。在各地實踐中，經常有大量項目因為土地涉及耕地紅線、排放環保要求，或是關鍵技術來源難以落實、資金籌措方案難以操作，或是存在重大社會風險、民間強烈反對等種種原因，項目難以落地實施。

——投資回報合理。項目要得以落地實施并持續運營，需要有效的融資安排，以籌措足夠的資金。投資要求具有一定的財務效益作為投資的回報，而且要求體現“風險回報合理”，即高風險、高收益，低風險、低收益。對于政府投資項目，更多關注項目的外部效益，包括增加勞動就業，提高低收入群體收入，改善生態環境、交通市政等基礎設施和教育、醫療、養老等民生條件。開展項目謀劃，必須從經濟、社會、生態等多重角度考慮，對項目做出科學研判，遴選有合理回報的項目予以推進。

——運營管理高效。項目的推進落實、建設運營要有一個良好的運營模式和有力的管理支撐，在項目謀劃階段就需要提前考慮，包括融資方式、資金結構、管理團隊、運營模式等，分析市場化運營的可行性和利益相關方的可接受性，提出運營服務方案和運營組織方案。對于沒有收入來源的項目，要開展資金平衡分析，提出項目建設期和運營期的資金來源方案，確保項目經營的可持續性。對于具有一定經營收入的政府投資項目，要積極探索市場化的融資模式。除了政府提供必要的建設資金以外，充分利用社會資金解決資金缺口和不足，提高市場化配置資源的水平。

——政策規劃符合。市場在資源配置中具有決定性作用，政府通過發展規劃導向和財政、金融兩大工具有效引導社會投資。項目謀劃要符合國家和地方相關政策規劃，必須關注國家重大戰略、區域發展、產業規劃、金融財政政策和地方經濟社會發展相關政策規劃，特別是相關政策約束包括區域限制、行業限制、產能限制、用地用海條件、排放標準、安全規范等。安全保障方案要明確安全生產責任和應急管理要求，強化運營單位主體責任，落實政府監管要求。

基于以上6個方面，形成項目外部風險三角圖和項目內部風險三角圖。其中項目外部風險，主要包括政策規劃符合性、資源要素保障性、項目需求有效性；項目內部風險主要包括工程技術可靠性、運營管理高效性、投資回報合理性。任何一個方面出現問題，都會影響項目的投資建設運營和可持續發展。因此，必須全面分析項目潛在的各種風險，制定有效的風險應對措施，切實降低風險不利影響，將風險控制在可控的范圍內。

二、項目謀劃的基本邏輯

項目謀劃要遵守客觀規律，符合基本邏輯，做到目標明確、思路清晰、謀劃有力，推動項目落地見效。

——圍繞需求目標謀劃項目。謀劃項目要立足市場需求和民生需要，這是項目謀劃的“核心邏輯”。通俗地講，就是“要啥干啥”。沒有有效需求的項目，無異于鏡中花、水中月，項目投產之日即是停產之時。必須深入研究市場需求變化規律，準確把握市場發展趨勢，尋找市場增長點和空白點，謀劃市場有需求、民生有需要的產業項目。對于競爭性產業，項目謀劃的主體是企業，企業的目標是制造產品和服務，滿足市場需求，獲得投資財務回報；最高境界則是制造需求，創造市場，獲得超額投資財務回報。如蘋果公司不僅創造了iPhone，引領高端智能手機市場，更是創造了平臺經濟新業態，獲得了遠超行業平均水平的盈利能力。政府職責在于改善基礎設施，營造良好營商環境，創新政策機制，引企引商引智。對于公益性事業和基礎設施建設，謀劃的主體是政府。政府要聚焦問題短板，創新發展模式，降低進入門檻，積極引入社會資本，有效盤活固定資產。當前，要針對發展不平衡不充分的問題，堅持以人民為中心的思想，認真謀劃基礎教育、醫療衛生、健康養老等民生需求項目，從而切實提升人民群眾的滿意感、獲得感和幸福感。

——依托優勢資源謀劃項目。謀劃項目要有資源支撐，這是項目謀劃的“底層邏輯”。通俗地講，就是“有啥干啥”。資源包括礦石油氣、能源、淡水、土地海洋、森林草原等自然資源，還有人力資源、技術資源和資本資源。項目就是整合各類資源作為投入物，通過生產勞動轉化為社會需要的商品和服務的途徑。黑龍江大慶市因石油資源而興，陜西榆林市因煤炭資源而旺，四川攀枝花市因礦石資源而立，甘肅酒泉因風電資源而被譽為“風電三峽”，都是立足當地豐富的優勢資源而發展壯大。但是，“靠山吃山山有空”“靠水吃水水會竭”，2013年12月，國務院發布《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》，首次界定全國有262個資源型城市，包括成長型城市、成熟型城市、衰退型城市和再生型城市四大類，其中有69個城市面臨資源枯竭的困境。當前，傳統產業產能全面過剩，必須加快轉型升級，走綠色低碳發展之路；新興產業競爭日趨激烈，需要挖掘新賽道、尋找新空間、培育新優勢，堅持走差異化道路，實現錯位發展。

——聚焦短板弱項謀劃項目。通俗地講，就是“缺啥干啥”。依據“木桶原理”，最短的一塊木板決定了木桶的容量，只需要少量投入，補齊這塊短板，就能事半功倍，顯著提升木桶的容量。短板弱項既是制約地方經濟社會發展的瓶頸，也是提升的潛力空間、發展的突破口。通過客觀分析地方經濟社會發展現狀，深入剖析存在的問題不足，聚焦產業鏈供應鏈創新鏈發展的薄弱環節，關注能源交通、生態建設、環境保護等領域相對滯后的基礎設施建設，重視教育、醫療、養老等社會民生需求，謀劃提出“填平補齊”項目，從而增強產業鏈安全韌性，改善城鄉基礎設施條件，提高社會事業發展水平。項目謀劃人員要系統研究國家科技創新、區域協調、產業布局、社會發展等相關政策規劃，圍繞基礎科研布局、科技能力提升、卡脖子關鍵技術突破、戰略性新興產業培育、重大區域戰略、重大能源交通、鄉村振興、節能降碳、流域治理、新型基礎設施建設等重大專項，結合地方發展實際需要，系統謀劃補短板強弱項重大項目。

——立足區位優勢謀劃項目。通俗地講，就是“靠啥干啥”。所謂靠山吃山，靠水吃水，將獨特的區位優勢轉化為市場優勢。改革開放之初，珠三角地區靠著毗鄰香港澳門的區位優勢、便利的海洋運輸條件和對外開放政策創新優勢，積極引進外資、先進技術，率先開展“三來一補”，從紡織服裝、家電裝配、玩具鞋帽等傳統產業起步，逐步建立了現代制造業體系。浙江舟山依托毗鄰長三角的區位優勢和豐富的深水泊位資源，積極發展綠色石化產業，聘請中咨公司開展產業規劃，系統謀劃重大項目。自2017年至今，舟山石化基地在短短6年時間實現從“0”到“1”的跨越，從一個鮮為人知的小漁村成功蛻變成舉世矚目的石化基地，形成2 × 2000萬噸/年煉油、2 × 400萬噸/年對二甲苯和2 × 140萬噸/年乙烯的能力，成為建設舟山群島新區、推動杭州灣南岸石化產業集群高質量發展、打造中國（浙江）自由貿易試驗區油氣全產業鏈開放發展的重要載體。

——尋找政策支持謀劃項目。簡單講，就是“指啥干啥”。即政策規劃支持啥、鼓勵啥，就干啥。制定發展規劃是我黨治國理政的重要方式，并通過財政、金融兩大政策工具，對企業行為產生積極的指引。自2009年起，我國開始積極支持新能源汽車產業，啟動“十城千輛”工程，開展新能源汽車購置補貼試點，發布新能源汽車專項規劃，明確政府機關、公共服務等領域優先采購新能源汽車。在國家政策規劃的指引和財政強力支持下，我國新能源汽車滲透率逐步提高到25.6%，在全球市場中占到60%以上的份額。其中，寧德時代鋰電借勢崛起，2017年首次超越松下和比亞迪，榮登動力電池全球出貨量榜首，2021年市值超過萬億，成為創業板市值最大的公司。福建寧德市以寧德鋰電為核心，謀劃布局鋰電產業，集聚上下游企業80多家，產品涵蓋正極、負極、電解液等關鍵材料及電池結構件、原材料等配套材料和智能裝備，形成了上下游貫通、產業間協同、多業態融合的產業生態，2022年鋰電新能源產業產值達2758億元，動力電池集群入選國家先進制造業集群。目前寧德已成為全球最大的聚合物鋰離子電池生產基地，在建和建成投產電池產能超330GWh。預計到2025年產能430GWh、全產業鏈產值超過5千億元，推動福建寧德市從一個以農業為主的城市成長為動力電池集群賽道的領跑者。

——創新思路系統謀劃項目。項目謀劃的最高境界是“無中生有”，這是項目謀劃的“創新邏輯”。一個城市既無資源區位優勢，又無產業發展基礎，還缺特殊政策加持，如何在激烈的市場競爭中前瞻謀劃重大項目，無疑是難度大、風險高的挑戰性工作。因此，要善于關注新技術新產業新模式新業態，提前布局新賽道，占據新空間。當然，“無中生有”并不是好高騖遠，憑空冥想，“平地起高樓”；而是前瞻性著眼未來產業，瞄準成長性高、輻射面廣、關聯性強的領域，謀劃帶動性強、競爭能力強的項目，創新發展模式，著力招引核心龍頭企業，借力借勢彎道超車，實現突破發展。20世紀初，合肥市確立工業立市戰略，大力發展家電業，陸續引來海爾、美的、格力、長虹、TCL、三洋、惠而浦等一批國內外品牌家電企業。此時顯示產業仍是傳統CRT顯像管主導市場，由于存在產品厚重、邊角顯示扭曲、圖像頻閃和電磁輻射等問題，以液晶為代表的新型顯示產業得以孕育發展。但液晶顯示屏電視剛剛入市，因為成本高、尺寸小、價格貴，也面臨等離子、激光顯示的競爭。同時液晶面板作為家電業的上游產業，彼時一直被日韓企業所主導。國內發展新型顯示產業，在液晶顯示與等離子顯示兩大技術之間比選取舍。在前瞻性看到顯示產業的重要性和市場前景之后，合肥市政府聘請中咨公司、賽迪顧問、清華大學等專業機構研究產業規劃，謀劃重大項目。以京東方6代、8.5代和10.5代TFT-LCD三大液晶顯示器項目為核心，累計投資1000億元，帶動上下游一大批項目陸續落戶合肥，構成了“上游玻璃基板、偏振光、特種氣體等設備及材料-中游模板與模塊-下游液晶電視、電腦等終端產品”的完整產業鏈，成功打造國家新型平板顯示產業集群。2022年合肥市GDP達1.2萬億，全國城市排名第21位，較2000年大幅前進了61位，成為全國競相學習的明星城市。

回顧合肥市平板顯示產業、舟山綠色石化基地和寧德鋰電產業的發展歷程，總結項目謀劃的成功經驗，項目謀劃的六大邏輯并不彼此獨立，而是交融互促。但最核心邏輯就是創新發展思路，堅持戰略規劃引領，突出龍頭項目帶動，系統謀劃整體推進。

三、項目謀劃的基本流程

項目謀劃的基本流程包括準備、調研、產出和優化四個階段，不同的專業咨詢機構可能會進一步細分為不同的環節，我們認為，完整的項目謀劃應該包括四個階段12個環節。

——明確謀劃任務。專業咨詢機構與項目謀劃任務委托方溝通，明確委托的任務要求，包括覆蓋領域、行業、時間跨度、工作周期、深度要求、成果形式等。

——組建專業團隊。根據謀劃任務需要，選擇具有適當專業背景、經驗豐富、政策規劃水平高的業務骨干擔任項目經理，組建專業結構搭配、年齡梯度合理的工作團隊，明確各自任務分工。

——制定研究計劃。根據咨詢合同，制定研究計劃，包括工作周期、主要節點、關鍵任務、調研方案、研究方法、工作成果、成本費用預算等。

——分析政策規劃。針對謀劃任務要求，全面收集相關政策法規與發展規劃，系統梳理政策，理解核心要點，把握規劃戰略導向，拓展發展空間，發現項目機會。

——開展調查研究。采取文獻閱讀、問卷調查、統計分析等多種方式，深入研究行業和區域發展基礎現狀、存在問題與制約因素，分析市場需求變化、技術創新動向、行業競爭格局、資源空間分布等情況。

——座談交流溝通。與委托方各級政府相關職能部門、重點園區、典型企業和鄉鎮街道座談，了解真實情況，收集項目線索，把握發展訴求，分析困難矛盾，探討解決之道。

——明確發展思路。根據資源稟賦、區位交通、發展基礎等條件，圍繞發展戰略目標，討論發展總體思路，明確項目謀劃主要方向、重點環節和關鍵領域。

——提出項目清單。按照項目謀劃委托要求，研究提出“四圖三單”，包括產業鏈圖、應用領域圖、區域分布圖、企業分工協作關系圖，以及重點項目清單、重點招引企業清單和政策規劃清單。

——項目初步研究。圍繞重大項目，開展項目預可行性研究，進一步分析建設背景、市場前景、建設方案、要素保障、匡算投資、資金來源以及財務經濟效益等。

——項目篩選安排。根據項目前期工作深度、政府管制要求和要素保障條件，進一步篩選項目，按照項目成熟度，提出近期、中期和遠期分年落實實施計劃。

——動態調整優化。考慮到市場變化、技術進步、政策演化、規劃調整等情況，需要對重大項目籌備庫適時進行必要的調整，補充新項目，剔除沒有實施主體、缺乏市場需求、要素難以保障、不合政策規劃的舊項目。

——細化深化研究。對于具備一定研究深度、具備有效實施主體、資源要素保障可靠的項目，按照2023年3月國家發改委發布的《可研大綱（2023年版）》要求，開展可行性研究，或是編制項目申請報告，深入研究項目建設必要性、建設方案可行性和風險可控性，論證政策符合性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性和影響安全性。

重大項目謀劃是公司“6+1”業務體系中投融資咨詢業務的重要拓展領域，也是重要的業務創新，市場潛力大，業主要求高，任務挑戰強，研究難度大。目前，業務模式、工作方法、工作流程、成果形式和質量標準大都處于探索之中，有待結合業務實際，進一步研究，逐步規范完善。

作者：中國國際工程咨詢有限公司

         郭建斌 衣夢耘  伍思宇  龔瑤