統(tǒng)籌推進(jìn)中老經(jīng)合區(qū)建設(shè)
打造高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)先行示范區(qū)
謝明華
摘要：中國老撾磨憨-磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（以下簡稱中老經(jīng)合區(qū)）作為中國與老撾共建“一帶一路”的重要載體，兼具區(qū)域經(jīng)濟(jì)引擎、制度創(chuàng)新試驗田、國際合作示范區(qū)等多重屬性。自中老鐵路開通以來，中老經(jīng)合區(qū)進(jìn)入發(fā)展快車道，不僅加速推進(jìn)泛亞鐵路的規(guī)劃與建設(shè)，更逐步構(gòu)建起以鐵路為主通道、經(jīng)合區(qū)為支撐、輻射中國-中南半島的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局。建議通過系統(tǒng)謀劃與統(tǒng)籌布局，聚焦政策創(chuàng)新突破、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、營商環(huán)境優(yōu)化等關(guān)鍵領(lǐng)域，將中老經(jīng)合區(qū)打造成為高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)先行示范區(qū)。
關(guān)鍵詞：中老鐵路；跨境經(jīng)濟(jì)合作；高標(biāo)準(zhǔn)；自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)
一、鐵路開通助力中老經(jīng)合區(qū)戰(zhàn)略價值顯現(xiàn)
（一）中老鐵路戰(zhàn)略通道釋放旺盛需求
中老鐵路是我國第一條全線采用中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、中外合資建設(shè)運營的跨境鐵路，不僅是物資運輸?shù)奈锢硗ǖ溃谴龠M(jìn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展、民心相通的重要紐帶。自2021年12月正式開通以來，客貨運量呈現(xiàn)強(qiáng)勁增長態(tài)勢。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2025年5月，全線累計運送旅客突破5300萬人次，貨物運輸總量超6000萬噸（其中跨境貨物超1300萬噸），連續(xù)三年保持兩位數(shù)增長。依托中老鐵路，中老兩國鐵路部門創(chuàng)新打造跨境貨物運輸產(chǎn)品，探索“中老鐵路+中歐班列”等國際運輸新模式。目前，中老鐵路跨境貨物運輸已覆蓋老撾、泰國、越南、新加坡等19個國家和地區(qū)，運輸品類由初期的橡膠、化肥等10多種擴(kuò)展至電子、光伏、通信、汽車等3000多種，極大促進(jìn)了沿線各類產(chǎn)業(yè)擴(kuò)能升級和國際經(jīng)貿(mào)往來。國際旅客運輸方面，自2023年4月13日昆明南站與萬象站雙向?qū)﹂_國際旅客列車以來，實現(xiàn)“朝發(fā)夕至”當(dāng)日到達(dá)。截至2025年4月29日，累計發(fā)送旅客197萬人次，其中跨境旅客突破50萬人次，覆蓋全球112個國家和地區(qū)，日均出入境旅客從初期300人次躍升至最高1300人次。
（二）中老經(jīng)合區(qū)戰(zhàn)略支點作用逐漸凸顯
2015年3月，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。同年8月，中老兩國政府正式簽署《中國老撾磨憨-磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》，明確秉持“長期穩(wěn)定、睦鄰友好、彼此信賴、全面合作”方針，共同推進(jìn)“一帶一路”倡議，鞏固和發(fā)展雙邊全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。中老鐵路有兩個重要戰(zhàn)略支點，其一是兩國交界的中老經(jīng)合區(qū)，其二是老撾境內(nèi)的賽色塔綜合開發(fā)區(qū)。中老經(jīng)合區(qū)位于云南省最南端，作為中老鐵路、昆曼國際大通道及老撾南北公路的關(guān)鍵節(jié)點，交通區(qū)位優(yōu)越，集國際客運、貨運集散、中轉(zhuǎn)樞紐功能于一體，是中國與東盟國家經(jīng)貿(mào)往來和經(jīng)濟(jì)合作的重要交匯點。隨著中老鐵路開通運營、RCEP協(xié)議生效實施，中老經(jīng)合區(qū)已逐步成為我國東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地、東盟跨境產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同平臺，以及我國面向南亞東南亞、構(gòu)建環(huán)印度洋經(jīng)濟(jì)圈輻射中心的重要抓手。老撾賽色塔綜合開發(fā)區(qū)作為另一戰(zhàn)略支點，位于老撾首都萬象，占地面積11.5平方公里，距中老鐵路貨運站1.5公里、老泰友誼橋海關(guān)17公里，區(qū)位優(yōu)勢明顯。這個開發(fā)區(qū)堅持“產(chǎn)城融合”的發(fā)展模式，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)和萬象新城雙重功能，計劃總投資約50億美元，是中老兩國政府間重點合作項目、中國國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)及老撾國家級經(jīng)濟(jì)特區(qū)，已納入“中老命運共同體行動計劃”。
（三）點線聯(lián)動重塑中南半島合作格局
老撾地處中南半島中心位置，國土面積23.68萬平方公里，與中國、越南、泰國、柬埔寨、緬甸五國接壤，是東南亞唯一內(nèi)陸國家。2021年12月3日，中老鐵路建成通車，老撾全國鐵路里程從3.5公里暴增至422.44公里，實現(xiàn)從“陸鎖國”到“陸聯(lián)國”的歷史性轉(zhuǎn)變。一方面，中老鐵路打通了老撾南北通道，強(qiáng)化中老雙邊聯(lián)系，周邊國家可借助鐵路便捷布局老撾市場，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品及貨物對中國的出口。另一方面，作為共建“一帶一路”標(biāo)志性工程，中老鐵路和中老經(jīng)合區(qū)的示范效應(yīng)加速推動中越鐵路、中泰鐵路等區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，助力構(gòu)建中南半島互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。
二、發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)
（一）跨境鐵路過貨能力趨于飽和
中老鐵路的中國景洪至老撾萬象段為單線設(shè)計，采用客貨混運模式，貨物運輸時速上限120公里，設(shè)計年過貨能力500萬噸。2024年跨境貨運量達(dá)478萬噸，同比增長8.4%。綜合整體數(shù)據(jù)，實際跨境貨運量已接近設(shè)計上限。隨著中老鐵路向泰國延伸，以及跨境貨運需求持續(xù)增長，運力不足、運輸負(fù)荷過重等問題將進(jìn)一步加劇。此外，現(xiàn)有磨憨、磨丁公路口岸僅設(shè)一條出入境通道，且客貨不分流，高峰期易造成口岸擁堵，亟須規(guī)劃增設(shè)鐵路副線或貨運專線，推進(jìn)公路口岸擴(kuò)能改造與提升工程，全面提升磨憨陸路口岸貨運效能。
（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)尚未形成
當(dāng)前，中老經(jīng)合區(qū)產(chǎn)業(yè)布局呈現(xiàn)“資源依賴型”特征，產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接尚未形成閉環(huán)，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。磨憨經(jīng)濟(jì)合作區(qū)落地的產(chǎn)業(yè)以商貿(mào)、物流、建材、農(nóng)產(chǎn)品初加工等為主；而磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則側(cè)重旅游、醫(yī)療服務(wù)，雖有少量制造業(yè)入駐，但多是圍繞房地產(chǎn)業(yè)開展服務(wù)。整體來看，中老經(jīng)合區(qū)仍處于發(fā)展初期，與國際口岸城市的建設(shè)要求存在一定差距。具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體量有限，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，資本、技術(shù)、人才等要素供給不足，生產(chǎn)性與生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。
（三）聯(lián)動配套機(jī)制有待完善
目前，磨憨、磨丁口岸仍實施“兩地兩檢”通關(guān)模式，過境旅客需兩次攜行李下車，分別在出發(fā)站和對方口岸接受海關(guān)、邊檢查驗，全車查驗完畢后才可過境、入境。經(jīng)實際測算，“兩次停車、兩次查驗”的通關(guān)時間至少需要3小時，嚴(yán)重影響鐵路的通關(guān)效率和運營效益，制約客貨運量提升及雙邊經(jīng)貿(mào)人員往來。此外，公路口岸配套設(shè)施不完善、服務(wù)能力不足，信息化水平和監(jiān)管能力仍有較大提升空間。
（四）政策創(chuàng)新與資金保障亟待強(qiáng)化
一是政策先行先試不足。中老經(jīng)合區(qū)作為全國第二個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，在政策創(chuàng)新與實踐方面仍處于起步探索階段，對已有的自貿(mào)試驗區(qū)、跨合區(qū)等開放平臺的政策借鑒不足，亟須在經(jīng)貿(mào)、投資、稅收、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管、人員等多個領(lǐng)域大膽突破、積極創(chuàng)新，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，有效支撐跨越式發(fā)展。
二是建設(shè)資金缺口明顯。城市建設(shè)、口岸改造及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需大量資金投入。盡管昆明市全面托管磨憨鎮(zhèn)后充分調(diào)動資源，加大對磨憨發(fā)展的資金配套，但資金缺口仍較為突出。
三、發(fā)展建議
（一）突出中老經(jīng)合區(qū)戰(zhàn)略地位
以《中國共產(chǎn)黨和老撾人民革命黨關(guān)于構(gòu)建中老命運共同體行動計劃（2024-2028年）》為指引，將中老經(jīng)合區(qū)作為高質(zhì)量共建“一帶一路”核心載體，強(qiáng)化其在區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略支點作用，使之在中老命運共同體建設(shè)中實現(xiàn)率先發(fā)展、示范引領(lǐng)突破。可依托中老鐵路直聯(lián)互通的基礎(chǔ)性優(yōu)勢，及中老兩國高度互信的制度性優(yōu)勢，從政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境等維度系統(tǒng)推進(jìn)，探索跨境貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域的規(guī)則銜接，形成可操作、可復(fù)制、可推廣的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)經(jīng)驗，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供示范樣板。
（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)動與集群發(fā)展
當(dāng)前，中老經(jīng)合區(qū)應(yīng)將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)合作方式置于重中之重，致力于打通中國與東盟之間的陸路大通道，推動構(gòu)建中國-東盟“制造+資源+市場”一體貫通的產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。
一是加快發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依托中老雙方資源稟賦，充分利用口岸優(yōu)勢，重點推進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品、橡膠、中藥材、有色金屬等進(jìn)口加工制造業(yè)的發(fā)展。
二是聚焦高質(zhì)量推進(jìn)RCEP落地實施，加快承接我國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引技術(shù)、資本密集型企業(yè)入駐，重點布局機(jī)械裝備、電子產(chǎn)品等出口加工業(yè)，打造具備一定競爭力的完整產(chǎn)業(yè)鏈集群，樹立中老經(jīng)濟(jì)合作典范。
（三）優(yōu)化跨境協(xié)同機(jī)制與政策保障
一是依托“兩國一園、兩國一街”優(yōu)勢，深化開展中老經(jīng)合區(qū)圍網(wǎng)區(qū)封關(guān)運行方案研究，合理明確雙方區(qū)域范圍、聯(lián)通方式、監(jiān)管模式等事項，推動人、貨、資本自由流動。
二是支持完善跨境金融、稅收等政策，鼓勵中老經(jīng)合區(qū)探索實踐，形成成熟的跨境合作發(fā)展模式，為我國其他跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗參考。
三是充分利用好雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)高層對接，聚焦跨境產(chǎn)業(yè)合作、經(jīng)貿(mào)投資、人力資源協(xié)作等重大問題，推動政策協(xié)同與落地實施。
（四）優(yōu)化發(fā)展空間規(guī)劃布局
一是優(yōu)化中方區(qū)域地塊規(guī)劃，解決分布散亂問題，突出區(qū)域樞紐功能定位，與國土空間規(guī)劃有機(jī)銜接，推動區(qū)域集中連片發(fā)展，提升整體發(fā)展效能。
二是研究中方區(qū)域擴(kuò)區(qū)方案，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國際合作提供空間保障，增強(qiáng)中老經(jīng)合區(qū)輻射帶動能力。
三是堅持綠色發(fā)展理念，協(xié)調(diào)土地開發(fā)與生態(tài)保護(hù)，推動發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動。
四是加強(qiáng)兩國執(zhí)法部門間的合作與交流，支持中老警務(wù)合作中心建設(shè)，共同維護(hù)中老鐵路等重大合作項目和企業(yè)人員的安全。
參考文獻(xiàn)
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注：原文載自《新華智庫研究》2025年第3期，本次發(fā)表有改動。文中部分圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有，若有侵權(quán)請聯(lián)系刪除。
