重大自然災害災后重建規劃編制
的方法論探析
索筠博
一、引言
我國是世界上遭受自然災害最多的國家之一。統計數據顯示，2010年以來，全國因自然災害造成的直接經濟損失累計高達5.54萬億元，受災人次累計超過31.03億，其中，青海玉樹7.1級地震、海河“23·7”流域性特大洪水以及西藏定日縣6.8級地震等重大自然災害共啟動國家級二級及以上應急響應十余次，行業系統級響應更是不計其數。
近年來，全球自然災害呈多發態勢，我國極端天氣氣候事件及其次生衍生災害頻次明顯增加，破壞性地震仍處于頻發多發期。趨頻、趨強、趨耦合的自然災害態勢，疊加高度集中的人口和產業分布，給人民生命財產安全和社會經濟穩定運行帶來了系統性風險。黨中央、國務院高度重視防災減災救災工作，習近平總書記多次在不同場合就相關工作發表重要講話或作出重要指示。2023年，中央財政增發1萬億元特別國債，專項用于支持災后恢復重建和提升防災減災能力。
在重大自然災害的災后治理過程中，恢復重建是推動恢復秩序、穩定社會、實現受災區域高質量發展的重要環節。本文立足于重大自然災害災后恢復重建實際，從方法論的角度，探討對于災后恢復重建規劃編制的認識、思考邏輯與統籌方法，提出災后恢復重建規劃編制工作中的一個中心、兩個目標、三個邏輯導向和五個統籌維度，力圖為提升災后恢復重建規劃的專業性、科學性與可實施性提供參考。
圖1 海河"23·7"流域性特大洪水中的霸州市武將臺村
二、災后恢復重建工作的特點
災后恢復重建規劃是整個恢復重建工作的“藍圖”，規劃編制時間緊迫、任務繁重、系統復雜，高質量編制規劃，需要深刻把握重建工作的“急、多、難、高、緊”五重特性。
一是時間緊、任務重。需要在短時間內完成大量恢復重建任務，保障群眾基本生活要求，時間窗口有限、推進節奏快；
二是領域多、系統關聯性強。不僅包括住房、交通、水利、電力等基礎設施，還涉及教育、醫療、生態、產業、社會治理等多個行業領域，涵蓋城鄉多個空間單元，重建任務交織疊加，協調難度大；
三是情勢復雜、動態演變快。災區災情成因多樣、影響范圍廣泛、受災程度差異顯著。同時災區情況因次生災害、資源調整、環境變化、群眾訴求等諸多不確定因素不斷調整演化，動態性強；
四是社會關注度高、群眾期盼強烈。恢復重建直接關系人民群眾切身利益，公眾、媒體和各級政府高度關注；
五是資源有限、問題多元。受災區域發展基礎、資源條件、治理能力差異顯著，恢復需求和優先順序各不相同。面對廣泛恢復需求的同時，資金、人力、土地等各類資源保障能力存在現實約束，資源供需矛盾突出。
圖2 災后恢復重建規劃編制方法要點示意
三、災后恢復重建規劃根本遵循
“恢復重建是一項復雜的系統工程，要科學規劃，精心組織實施。”習近平總書記多次關于災后恢復重建工作的講話精神，集中體現了以人民為中心的發展思想和系統治理、科學重建的理念。要求災后恢復重建工作必須始終堅持以人民為中心，堅持系統觀念，堅持求真務實、科學規劃、合理布局、分步實施，準確把握災區實際和發展潛力，做到因地制宜、突出重點、務實可行。
（一）規劃的一個基本要求：堅持以人民為中心
災后恢復重建規劃編制必須牢固樹立以人民為中心的發展思想。習近平總書記強調：“堅持人民至上、生命至上”“要把保障人民群眾生命財產安全放在第一位，把群眾安危冷暖放在心上”。堅持以人民為中心，要求從全局出發科學統籌群眾利益、社會穩定與發展安全，把切實解決群眾急難愁盼的問題，滿足人民群眾對安全生活、美好生活的需求作為衡量重建成效的根本標準。無論是恢復基本秩序，還是推動重建轉型升級，都需要牢牢把握這一基本要求，確保災后重建成為凝聚人心、改善民生、促進發展的有力抓手。
（二）規劃的兩個基本目標：恢復秩序與系統提升
災后恢復重建不僅是對災損的恢復與補償，更是轉危為機、提升區域治理能力和韌性水平的關鍵窗口期。災后恢復重建規劃的根本任務在于統籌當前恢復與長遠發展，服務人民福祉與區域振興。
其一，恢復災區的生產生活秩序與群眾生活水平。恢復重建的首要目標是盡快恢復災區正常的生產生活秩序，保障受災群眾基本生活條件，推動住房、基礎設施、公共服務、產業體系等加快修復與重建，確保社會穩定與基本運轉。
其二，更為深遠的目標是實現災區的振興發展。恢復重建作為提高災區自我發展能力的重要契機，能夠推動產業優化升級、生態環境修復、城鄉統籌發展和治理能力提升，進而提升區域治理能力和韌性水平，將短期應急轉恢復化為安全發展的戰略起點，實現恢復重建和經濟社會發展的雙贏。
災后恢復重建規劃的內容應充分體現上述兩個基本目標。
圖3 災害影響與恢復重建間的機理示意
四、規劃的“三大”思考邏輯
災后恢復重建規劃編制要把主線思維作為基本思考邏輯，按照“問題導向—目標導向—能力導向”三位一體為核心路徑展開。以問題導向深入識別災后面臨的核心矛盾與突出短板，以目標導向明確恢復重建的重點任務與階段性安排，以能力導向聚焦重建的資源稟賦、政策工具和社會動員能力。
（一）準確評估災害影響，以問題導向理清損失發生的根本原因
準確評估災害造成的影響，判斷災害損失發生的根本原因，是科學編制規劃和判斷恢復重建重點的基礎。災害損失不僅取決于災害本身的強度與范圍，更受到區域脆弱性、風險暴露度和治理能力的影響。恢復重建規劃需要充分評估災害的類型特征、發生原因、受災范圍、破壞程度和潛在次生風險，厘清災害對人口、產業、基礎設施、生態系統等造成的實際影響。要深入分析災害發生的自然誘因（如極端氣候、地質活動等）、人為因素（如城鎮布局不合理、基礎設施薄弱等）以及系統性脆弱環節，以災種與經濟社會特點為突破。識別災區在空間布局、產業結構、公共服務、治理體系等方面存在的深層次問題，從而為恢復重建提供問題導向的邏輯起點。
（二）堅持實事求是，以目標導向明確恢復重建重點任務
聚焦事關全局的重點領域和瓶頸問題，是規劃邏輯的主線所在。災后恢復不可能“面面俱到、同時推進”，必須把抓住關鍵領域與突出問題作為主線任務，注重制度傳承與模式創新，提出規劃的階段性任務與遠期發展愿景。應結合災區特點，找準關鍵領域與核心任務，明確群眾安置（住房）、基礎設施重構（道路、水利、電力等）、公共服務恢復（教育、醫療等）、產業重建、生態修復、風險防控等“生命線”系統的重建目標。統籌考慮空間布局、功能恢復、風險防控、治理能力等核心要素，避免規劃目標的“一般化”“平均化”處理。同時，需要符合國家災后恢復重建相關政策法規體系，銜接中央、省、市各級災后重建導向與制度安排，充分吸取汶川地震、玉樹地震、海河“23·7”等重大災害恢復重建的經驗與教訓。
（三）厘清編制基礎，以能力導向研判恢復重建的資源、政策與主體支撐
厘清可統籌的資源基礎，是支撐重建任務舉措實施的關鍵。規劃編制需系統梳理可用資源，包括財政投入（中央專項資金、地方配套資金）、社會資本、對口支援、政策工具（金融、土地、稅收、以工代賑等）和技術力量等，明確資源邊界與使用路徑。同時，評估現有制度、管理能力和政策環境的支持能力，識別潛在的資源缺口與制度障礙，提前謀劃保障機制。對于重建工作中涉及的層級復雜的眾多主體，需要厘清中央與地方、政府與市場、支援方與災區、部門與部門之間的職責邊界與協作機制。
五、以“五維”統籌規劃全過程編制
高質量做好恢復重建工作，需要堅持系統思維，從時間、空間、領域、政策、機制五大維度把握，統籌好恢復重建工作的多領域、各主體、全過程。
圖4 災后恢復重建規劃編制實施的基本流程
（一）堅持規劃的時間階段統籌安排（時間）
深刻把握恢復重建目標與經濟社會發展的階段性特點。
災后重建任務繁重且持續時間長，災害發生后的不同階段面臨不同的現實條件、發展特點與資源保障。要根據災后不同恢復期的特點，劃分階段性時間表，分階段設定重點任務和實施節奏，明確每一階段的核心任務與節奏安排。階段化安排有助于精準配置資源、科學調度力量，形成清晰的任務推進路徑。災后重建不僅是應急響應的延伸，更是長期發展戰略的延續。構建分階段的重建邏輯，有助于理清優先順序，聚焦主要目標，避免任務重疊與資源浪費。各階段應設定明確的時間節點、規劃目標和評估機制，確保規劃實施有序推進。
圖5 恢復重建不同階段的工作特點示意
（1）前期：聚焦應急安置和基本功能恢復，重點推進群眾過渡安置、臨時住房搭建、生命線工程搶修（如道路搶通、應急供水供電）等急需工程，保障基本生活條件與社會穩定；
（2）中期：系統推進基礎設施與公共服務體系恢復，重點實施住房重建、學校醫院等民生設施修復、水電路等關鍵基礎網絡恢復，完善社區功能，重建社會服務體系；
（3）后期：著眼于區域發展重構和長遠能力建設，推進產業優化升級、生態環境恢復、韌性治理體系建設。
（二）堅持規劃的空間策略分類分級（空間）
精準劃分災區影響程度與恢復重建任務資源保障級別。
災害影響具有空間不均衡性，造成了災害發生后影響的范圍、對象、程度存在差異。統一標準會導致資源投入失衡，實施效率低下。差異化策略更符合實際情況，有利于精準施策。要科學評估災害影響程度和發展基礎差異，依據受災地區受損程度、經濟與人口條件、功能定位等因素，將災區劃分為不同類型和等級，采取不同的恢復重建策略與資源分配方案。在項目安排上，應優先支持重災區“成片成區”建設，探索政策傾斜、資金集中、技術優先的扶持機制。同時，應綜合考慮不同災害類型對空間的異質性影響。洪澇災害重在水利系統修復與排澇能力提升，地震災害側重建筑抗震加固與城鎮體系重建，臺風災害則需加強沿海防御設施與應急避險系統建設。應根據災種特點細化領域重點，統籌推進恢復工程與防災減災體系協同建設。
（1）重災區：災害破壞嚴重、基礎功能喪失，需實行全面重建。重點實施基礎設施重構、產業重建、社會服務與治理體系重建，強化系統重塑與功能重構，推動成片成區建設；
（2）次災區：局部功能受損，以系統修復與薄弱環節加固為主，提升關鍵節點和重要設施的安全水平，注重恢復與預防并重；
（3）影響區：功能未遭嚴重破壞，但存在次生災害風險和脆弱基礎，應注重風險評估，以環境治理、綜合防災能力建設為重點，提升區域韌性和預警能力。
（三）堅持規劃的領域內容上下左右聯動協調（領域）
科學統籌受損領域行業與區域長遠發展的內在聯系。
災后恢復重建規劃應體現系統性、協同性和前瞻性，與戰略發展方向和相關專項規劃保持協調統一，科學統籌受損行業領域發展與區域長遠戰略的內在聯系，既立足當前恢復現實需求，又兼顧未來發展潛力。
一是加強與國家發展戰略的銜接，充分對接區域協調發展、兼顧“雙碳”目標、新型城鎮化、鄉村振興、生態文明建設等重大戰略，推動恢復重建融入國家發展大局。
二是強化與行業先進發展要求的協同，在恢復受損功能的同時，注重引導災區產業、基礎設施、公共服務等領域向綠色化、智能化、韌性化方向轉型升級，提升整體發展水平。
三是統籌城鄉空間發展特點，災后往往涉及較大規模的區域調整與土地再開發，若與現行空間規劃脫節，容易造成資源錯配、生態破壞或功能沖突。需要結合災區不同區域的自然地理、城鎮體系、土地利用和人口分布特征，在資源環境承載力評價、災害危險性評價、國土空間開發適宜性評價的基礎上，統籌土地、生態、資源與功能布局，推動恢復重建與“多規融合”，實現空間有序重構。
（四）堅持規劃的多主體目標合力統一（政策）
合理界定重建過程中各條塊與主體的權責邊界。
災后恢復重建是一項系統工程，涉及主體多、層級廣、任務重，必須在規劃中合理界定各類主體的職責邊界，構建權責清晰、協同高效的工作機制。
一是橫向明確各部門的分工協作機制，堅持統一領導、分類指導、分工負責，強化規劃政策、資金保障、標準規范、監督評估等方面的協同聯動，形成上下級政府層面的整體合力。
二是縱向理順上下各級的權責邊界，發揮上級政府統籌指導作用的同時，尊重本級政府在資源配置、項目落地、組織實施等方面的主導權，增強地方因地制宜、因災制宜的主動性與積極性。
三是加強同級政府間支援工作的統籌協調，堅持屬地為主、協調推進的原則，明確支援省市區（縣）與受災地區的權責分工、支持重點和協作方式，銜接災區需求實現重建資源效益最大化。
四是推動社會主體與災區群眾的協同參與，引導企業、社會組織、志愿團體等積極參與恢復重建，發揮其資金、技術、服務等優勢，同時注重激發受災群眾的自主意識，完善公眾參與機制，尊重其意愿、保障其權益，增強規劃實施的社會認同和群眾基礎。
圖6 恢復重建中的多維主體目標示意
（五）堅持規劃的全過程彈性應對機制（機制）
動態完善重建任務與項目的效果評價和滾動優化機制。
災后恢復重建面臨的不確定性強、演進變化快，規劃一經制定難以覆蓋全部不確定性。需要建立具有韌性和適應性的規劃實施機制，預設彈性機制、滾動更新節點，根據實際進展和外部環境變化提升全過程動態調整能力。
一是強化對恢復重建任務和項目實施成效的跟蹤評估，圍繞規劃目標設定科學的評估指標體系，動態監測關鍵任務、重大項目、重點工程的推進情況和實際效果，及時發現偏差與問題。
二是建立滾動優化的調整機制，根據災后形勢變化、災區發展需求、資金到位情況、各級政策變化、群眾反饋意見，適時對規劃內容、任務安排、實施路徑等進行動態調整與優化，保障項目資金與審批政策同步更新，保障規劃始終與實際相匹配。
三是預設關鍵領域的應急調整預案和彈性空間，在產業重建、基礎設施重構、住房恢復等關鍵板塊預留調整機制與資源儲備，對可能產生二次災害、次生災害影響的區域預留空間布局調整和項目修訂余地。
四是完善信息反饋和跨部門協同機制，加強統計、監測、預警、反饋等系統建設，推動各級政府和相關部門信息共享、動態聯動，構建高效響應、適應有序的彈性實施體系。
圖7 甘肅積石山6.2級地震災后恢復重建中的一處集中安置點
六、結語
自然災害及其帶來的破壞與損失，暴露出現有城鄉體系中災害防御能力的脆弱性。做好災后恢復重建工作，不僅是對災害造成的破壞進行修復與重建，更是對區域發展韌性的強化和治理能力的升級進行系統性再布局。必須要抓住災后恢復重建的窗口期，以科學的思維和方法準確、系統、前瞻地把握重建規劃編制。需要堅持以人民為中心，準確評估災害影響，找準災損根本原因，聚焦事關全局的重點領域和瓶頸問題，厘清可統籌的資源基礎與政策舉措。需要著眼于恢復重建工作全過程，系統處理好規劃在時間、空間、領域、政策、機制等維度安排，才能讓恢復重建工作經得起實踐與時間的檢驗，推動受災區域實現高質量的恢復和發展。
附錄 災后恢復重建規劃編制參考大綱
一、基本情況和重建基礎
（一）災情概況
（二）災區特點
（三）規劃范圍
（四）重建條件
（五）重建意義
二、總體要求
（一）指導思想
（二）基本原則
（三）重建目標
三、空間布局
四、城鄉住房
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
五、基礎設施
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
六、公共服務
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
七、產業恢復
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
八、文物搶救保護
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
九、生態環境
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
十、防災減災
（一）任務一
（二）任務二
（三）... ...
十一、保障措施
（一）資金安排
（二）支持政策
（三）規劃實施
（四）監督檢查
附圖附表
注：
1.在此特別感謝姜富華主任對本文的悉心指導。
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