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楊躍軍 唐弘建 | 基于房地分離的新型房地產制度創新研究
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【摘要】針對我國現行房地產制度存在的問題，遵照“房住不炒”新要求，新型房地產制度是以“兩個分離”為核心，即地權與房權分離、地價與房價分離。本文梳理了新型房地產制度特點，通過與現行房地產開發流程、開發制度的比較，提出了新型房地產制度的推廣建議。 【關鍵詞】新型房地產制度；房地分離 一、我國房地產制度的主要問題及政策調整 房地產制度是隨房地產業發展壯大而不斷發展形成，由房地產政策、法律規定，用于調整和指導人們從事房地產開發、經營、管理和服務的行為規范準則，是國家經濟制度的重要組成部分。
（一）我國房地產制度的主要問題 我國房地產業是在改革開放的宏觀政策指導下不斷發展壯大的，對推進國民經濟快速發展、加速全國城鎮化進程、改善人民群眾居住條件發揮了重要作用，并在房地產業發展實踐中逐步形成一套穩定可靠的房地產制度體系。我國房地產業及其制度體系經過四十多年發展實踐，取得了巨大成就，但也存在一些問題： 一是我國房地產業在經歷了多年高速發展后，已由房屋短缺階段向居住舒適階段轉變，逐步進入以存量房交易為主的時代，市場供需發生重大變化，行業分工不斷細化，但運營模式創新不足，配套支持政策嚴重滯后，與我國當前房地產業發展階段嚴重不符。 二是過度強化房地產投資功能，雖然可以有效解決房地產資金需求，但房地產權屬多次流轉，房屋價格多重疊加，造成過高的溢價，房地產規模和價格偏離市場需要，這是造成當前房地產市場泡沫化的重要原因。 三是按現行房地產開發模式，土地一級開發成本和利潤直接進入土地二級開發流程，造成多重成本利潤疊加，人為抬高房屋市場銷售價格。另外，建設用地的稀缺性，決定了建設用地價值的快速增長。隨著建設用地入市交易，政府缺乏對建設用地使用權快速增值的宏觀調控能力，是造成房地產業市場價格增長過快和發展無序的重要原因。 四是在住房商品化、市場化快速發展中，由于過于重視房屋買賣市場，使得我國住房租賃市場未能得到與銷售市場同等速度發展。通過完善住房租賃市場，使之形成與住房買賣市場相互制衡的“住房租買選擇機制”，是解決我國住房市場突出問題的一個“治本”之舉。 五是按照傳統房地產開發方式，政府主要通過土地一級開發獲得收益，而土地二級開發以及隨著城市市政配套設施、公共服務設施完善而形成的增值收益與政府無關，房地產溢價分配機制不合理，政府后續開發資金短缺。同時，由于地方政府財政收入過度依賴土地開發，在國家管控趨嚴及房地產市場萎縮的前提下，地方財政日益困難，投資發展能力減弱。 （二）“房住不炒”的政策調整 進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。從房地產行業發展的角度看，當前“日益增長的美好生活需要”體現為美好居住的需要，包括住有所居、住有所安等目標體系。而“不平衡不充分的發展”則體現在多層次住房供應體系完善、住房制度改革深化等內容。房地產行業發展正由住房短缺階段向居住舒適階段轉變，房地產交易也由大規模新建房向以存量房為主轉變，發展階段的變化必然導致房地產行業發展思路和政策的調整。
2016年底中央經濟工作會議上首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。2017年政府工作報告也明確了“住房的居住屬性”。2018年政府工作報告中提到“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，落實地方主體責任，繼續實行差別化調控，建立健全長效機制，促進房地產市場平穩健康發展”。黨的十九大報告進一步明確提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的”定位。“房住不炒”，體現了中央定性住房市場、穩定價格的決心，將成為未來五年甚至更長期住房市場的調控總綱領，也將成為房地產市場長效機制中的重要組成部分，而住宅的居住功能將成為房地產行業創新、發展的著力點。 在此背景下，結合我國房地產發展階段和市場需求變化，為確保房地產行業健康穩定發展，本文探索形成確保土地與房屋分別實現資金平衡的新型房地產開發模式。 二、新型房地產制度特點 圍繞住房居住的基本屬性，立足于住房的剛性需求市場，針對現行房地產業發展弊端，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度具有重要意義。相對于傳統房地產制度，新型房地產制度具有如下特點： 1.實行地權和房權分離，明晰政府與市場主體的產權關系 政府長期持有土地經營權，利用土地長期經營性收益（租賃），創新融資方式，解決當期土地取得的投資需求，確保土地一級開發投融資平衡。市場主體（含政府平臺公司）擁有房屋開發建設權，房屋所有權通過交易流轉至終端用戶，確保土地二級開發或房屋建設投融資平衡。另外，實行地權和房權分離，政府可長期享受土地增值收益，并有效降低市場主體當期資金壓力。 2.實行地價和房價分離，明晰政府和市場主體的經營職責 政府是土地一級開發經營責任主體，市場主體是房屋經營責任主體。土地一級開發經營收益主要通過土地租賃方式實現，房屋經營收益可通過租售并舉的方式獲得。同時，實現地價和房價分離，有效切斷土地價格向房屋價格上的傳遞，避免房屋銷售價格過高，有效降低購房人當期資金壓力，實現“房住不炒”目標。政府可通過強化土地開發及經營措施，增強對房地產市場調控能力，確保房地產業有序健康發展。 3.實行租售并舉補短板，創新升級房地產業經營模式 隨著我國房地產業正逐步進入以存量交易為主的發展階段，市場供需均發生變化，強化租賃市場培育，形成租售并舉的房地產產品供應方式，滿足多樣化市場需求。租售并舉將會成為我國房地產基本制度，深刻影響我國房地產業經營管理模式。與租售并舉相匹配，創新升級房地產經營模式，由從傳統注重資本增值向新時代注重資本現金流轉變，房地產業進入穩定的可持續發展階段。同時，推行租售并舉，租賃成為房地產交易流通重要方式，僅有部分房屋所有權進入銷售環節，弱化房地產投資功能，有效培育房地產剛性需求市場。 4.實行產權多樣化，滿足多樣化市場需求 產權多樣化，主要表現在土地權屬多樣化和房屋權屬多樣化。土地經營權屬多樣化方面，是指吸引土地經營者（農村集體）、社會資本、政府平臺等相關者積極主動參與土地一級開發，構建以股權為紐帶的土地經營權屬結構。房屋權屬多樣化方面，是指按照房地產開發市場需求，組合政府、社會資本、購房者，甚至土地經營權所有者等利益相關者，構建以股權為紐帶的房屋所有權屬結構。同時，基于我國房地產業發展階段的判斷，立足我國房地產供需市場變化，結合租售并舉經營方式，提供公共租賃房、機構租賃房、共有產權房、商品住房等多種住房類型，滿足多樣化市場需求，切實做到居者有其屋。
5.實行政策制度創新，完善配套支撐體系 為了切實落實土地、房屋經營權分離，構建多樣化產權結構，全面推行租售并舉，必須調整創新現行配套政策制度，重點完善創新土地供應政策、房屋銷售政策、不動產登記制度、房屋評估制度等。創新土地供應政策重點在于農村集體土地入市、土地由一次性補償轉變為長期股權分紅等方面。針對單一權屬房屋類型（不含土地使用權），政策制度創新主要集中在房屋銷售、不動產登記、房屋評估等方面，在政策上允許單一權屬房屋銷售，明確房屋所有權年限和房屋資產評估方法，建立不動產登記制度，制定房屋資產交易、轉讓、繼承流程等。 三、房地產開發流程環節比較 （一）現行房地產的一級開發和二級開發 現行房地產開發流程均是圍繞著土地開發而開展，一般劃分為兩個階段，即土地一級開發階段和土地二級開發階段。 1.土地一級開發階段[6]，即通過征地拆遷安置、配套基礎設施建設等土地熟化措施，實現土地性質轉變。具體工作環節包括： （1）前期手續環節。需要獲取對土地授權，辦理立項相關手續，落實土地一級開發資金。 （2）組織實施環節。需要解決征地補償協議的簽訂、征地批復、拆遷許可證，完成拆遷安置，并獲取市政工程許可證、完成市政工程移交等征地工作。 （3）土地入市環節。需要進行供地驗收，審核土地獲取成本，隨后開展土地入市交易和投入資金回收工作。 2.土地二級開發階段[7]，即在土地一級開發基礎上，通過招拍掛等土地出讓方式引入項目開發主體，進行房地產項目開發。土地二級開發流程包括選址立項、規劃許可、施工許可、竣工驗收四個環節。 （1）選址立項環節。首先申請規劃立項，通過國土部門評估論證后，簽訂國有建設用地使用權出讓合同；其次，提交規劃設計方案，由規劃部門組織審查；再次，通過規劃審查后，發展改革部門出具項目前期工作批文，著手辦理防空審查、取水許可、水土保持許可等審查，同時安全、地震和環保等部門對項目過程中涉及的相關問題進行評估和審批，最終由發展改革部門核準立項。 （2）規劃許可環節。在規劃、國土、消防等部門辦理《建設用地規劃許可證》《國有土地使用證》《建設工程規劃許可證》和設計備案等許可。同時由公共行政服務中心組織相關部門進行審批并收取相關費用。 （3）施工許可環節。在施工建設前到住建部門辦理《建設工程施工許可證》，公用事業管理部門頒發市政公用設施工程施工許可證，地震地質管理部門辦理相關防護要求備案。 （4）竣工驗收環節。在項目竣工后，由住建部門牽頭各部門進行綜合驗收，發展改革部門同步辦理工程驗收。隨后申領《建設工程檔案初驗合格證》，領取《建設工程竣工驗收備案書》，進行產權登記。 （二）新型房地產開發流程的主要變化 相對于現行房地產項目開發流程，新型房地產開發流程總體上一致，但一些關鍵環節、程序具有顯著變化。 一是在土地一級開發階段，不再執行現行三個環節中“土地入市環節”，政府將長期持有土地。土地一級開發資金回收，不是通過土地入市交易（如招拍掛）解決，而是通過土地租賃逐步回收。由于政府長期持有并持續經營管理國有建設用地，因此必須制定區域國有建設用地三年計劃，明確國有建設用地發展空間、規模、節奏以及資金平衡路徑等。 二是在土地二級開發階段，由于不涉及土地權屬流轉，在選址立項和竣工驗收兩個環節進行重大改革調整。在選址立項環節，不再簽訂國有建設用地使用權出讓合同，而是與土地收儲部門或政府授權土地經營管理機構簽訂國有建設用地使用權租賃合同，利用土地租賃收益回收土地一級開發投入資金。因此，制定國有建設用地租賃管理辦法是關鍵。在竣工驗收環節，在不動產登記機構進行產權登記時，房產產權不包括土地使用權部分，只是房屋所有權產權登記，未來也只有房屋所有權進入流通流域。因此，建立相應的房產登記制度、交易制度、價值評估制度是關鍵。 四、房地產開發制度體系比較 我國房地產業經過多年快速發展，從生產、流通、消費和政府管理等環節已經形成一套成熟復雜的房地產制度體系，具體內容包括建設用地制度、房地產開發經營管理制度、房地產交易管理制度、房地產登記制度、物業管理制度、房地產稅收制度等。新型房地產開發制度方面必須相應調整，以更好地服務于房地產業發展。 1.建設用地制度 我國實行社會主義公有制，土地所有制分全民所有制和集體所有制兩種。現行房地產項目建設用地原則上均為國有土地（我國部分城市正在開展農村集體建設用地開發房地產項目示范），其來源于國有土地或國家征收的原集體所有土地。目前，我國國有建設用地使用權主要通過出讓、劃撥、轉讓、租賃等方式取得。出讓是國家將國有土地一定年限使用權出讓給土地使用者，并向國家支付土地使用權出讓金的行為，出讓方式有協議、招標、拍賣、掛牌等。法律規定，商業、旅游、娛樂和商品住宅建設用地，必須采取招標、拍賣或掛牌方式出讓。為規范建設用地征收儲備，我國制定了《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號）、《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）、《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號）、《關于印發土地儲備項目預算管理辦法（試行）的通知》（財預〔2019〕89號）等政策文件。 對于新型房地產開發項目來說，由于建設用地政府長期持有，不再執行“土地入市環節”，因此也不存在建設用地使用權出讓事宜，而是通過建設用地使用權租賃，解決房地產項目土地需求和建設用地投入回收難題。建設用地收儲由政府土地收儲部門負責，遵照國家及地方政府相關政策執行。 2.房地產開發管理制度 房地產開發必須嚴格遵循我國城市規劃體系要求，執行規定的報建審批管理程序，核發項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等。政府為保障房地產項目施工順利進行，頒布了一系列法規，構成了我國工程施工和施工企業的管理制度，主要包括項目報建、施工許可、工程質量管理和質量保修、工程竣工驗收、施工企業資質、工程監理等多項管理制度。房地產開發企業應對項目質量負責，必須提供《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。 我國現行房地產開發管理制度是確保房地產項目開發建設階段有序推進的基礎條件，新型房地產項目必須繼續嚴格遵照現行開發管理制度。 3.房地產交易管理制度 房地產交易主要包括房地產轉讓、房地產抵押和房屋租賃等活動。房地產轉讓時應簽訂書面轉讓合同，此外還要按照規定的程序到房地產管理部門辦理交易手續并申請登記。房地產抵押是指抵押人以其合法房地產以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務擔保的行為。房屋租賃是房屋所有權人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。我國現行法律法規對房地產抵押與房屋租賃均有詳細規定。 新型房地產項目由于實行地權、房權分離和地價、房價分離，采用租售并舉交易方式，房地產交易只涉及房屋所有權，因此對房屋產權轉讓、抵押產生較大影響，現行房地產轉讓、抵押的相關流程、管理辦法、法律法規均不適用。 首先，新型房地產制度不涉及建設用地使用權轉讓問題，不動產登記部門應該允許不含土地使用權的單一房屋所有權登記，制定房屋所有權交易登記辦法； 其次，制定房屋所有權價值（價格）評價方法，力求科學評估房屋所有權價值和價格； 再次，制定建設用地使用權和房屋所有權交易（租售）管理辦法，明確各自租售價格形成機制； 最后，建立建設用地使用權與房屋所有權協同管理機制，優先保障房屋所有權利益。 4.房地產登記制度 房地產登記是指經申請人申請，由房地產登記機構將申請人的房地產權利和其他應當記載的事項在房地產登記簿予以記載的行為，是一種不動產物權的公示方式。凡經登記的房地產權利，都受到國家法律的保護。在我國現行的登記制度下，房地產登記包括土地登記和房屋登記。土地登記分為土地總登記、土地初始登記、土地變更登記、土地注銷登記等內容。房屋登記包括房屋所有權登記、房屋抵押權登記、地役權登記、異議登記、更正登記等內容。辦理房屋登記，要經過申請、受理、審核、記載于登記簿和發證等程序。 相對于現行房地產登記制度，新型房地產制度只進行房屋登記，不涉及土地登記。房屋登記內容及流程與現行房地產登記制度一致。 5.物業管理、稅收等制度 物業管理是與房地產業現代開發方式相配套的綜合性管理，對于促進經濟增長、提高居民居住質量、增加就業、維護社區穩定以及推動房地產業良性發展具有重要意義。現代物業管理服務內容可分為常規性的公共服務、針對性的專項服務和委托性的特約服務三大類，具有社會化、專業化、市場化三個基本特征。另外，我國現行與房地產業有關的稅種有房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、營業稅、城市維護建設稅、個人所得稅、企業所得稅、印花稅等，以上稅種稅率、征收范圍國家均有明確規定。
與現行房地產開發相配套的物業管理制度，在推動房地產業良性發展中發揮重要作用，也適用于新型房地產業發展。對于新型房地產業來說，由于不涉及建設用地使用權轉移，稅收制度只包括與房屋相關的稅種，不含城鎮土地使用稅、土地增值稅等。 五、新型房地產制度推廣策略 新型房地產制度是對現行房地產制度的創新調整，在推廣過程中應遵循理論先行、試點推動、以點帶面、循序漸進的原則，具體推廣策略如下： 1.理順理論體系，完善制度政策框架 新型房地產制度以地權、房權分離，地價、房價分離為核心，從土地房屋一體化開發向土地房屋分類開發轉變，明確政府和社會資本職責，分別設計運營管理模式，各自實現資金平衡。以此為基礎，完善配套相應的制度政策，重點在于土地供應、房地產交易、登記等制度政策創新。但考慮到我國現行政治體制及地方政府行政權限、工作流程等要求，在制度政策創新方面要循序漸進，因勢利導，論證充分，逐步調整政府職能部門職責范圍。 2.明確推廣主體，構建推廣組織體系 新型房地產制度的推廣，具有較強的技術性、政策性要求，需要組建高級別的推廣主體機構。擬由中咨海外咨詢有限公司、清華大學金融與發展中心組建示范推廣聯合體，發揮雙方優勢，共同推動新型房地產制度示范。其中，中咨海外咨詢有限公司負責開發模式、方案制定，以及配套政策制度完善，并策劃落實具體項目。清華大學金融與發展中心負責融資渠道搭建，并制定具體項目的融資方案。以聯合體為新型房地產制度推廣主體，發揮主導作用，同時聯合國土、規劃、住建、金融、房地產、法律法規等領域專家，組建專家顧問團隊。聯合體與地方政府（原則上為地市級政府）達成合作推廣協議，組建具體合作項目推進工作組，負責具體項目的推廣落地。 3.優選試點城市，建立合作推進機制 試點城市的選擇，是確保新型房地產制度推廣的關鍵。新型房地產制度示范推廣對房地產市場活力、政策創新等有較高要求，可優先在三類城市試點。一是國家級新城新區，如雄安新區，具有突出的政策優勢和制度優勢，現有存量房市場對試點形成的制度阻力和路徑依賴較小，并且有良好的政策預期和大量外來人口形成的租購需求。二是如老工業基地、棚戶區或城中村較為集中的城市，如河南焦作市，試行新型房地產制度可以降低城市更新成本，有效吸引社會投資參與棚戶區或城中村改造。三是房屋市場供需矛盾突出的城市，如北京、深圳等，新型房地產制度能充分發揮穩地價、降房價效應，配合保障房政策實施。同時，地方政府還應有意愿開展新型房地產制度試點，確定新型房地產制度推廣試點項目或區域，明確負責機構，制定示范推廣實施方案。試點城市政府應與推廣聯合體建立合作推廣機制，明確雙方職責，確定項目邊界，共同制定合作推動計劃。 4.確保資金平衡，突破項目實施瓶頸 我國房地產業經歷過高速發展階段后，土地成本、建設成本快速增加，而大部分城市房地產市場呈萎縮態勢，已嚴重壓縮房地產市場利潤空間，房屋供需失衡、有價無市、交易萎縮等現象比較突出，房地產項目投融資平衡難度越來越大，成為制約項目實施的關鍵要素。新型房地產制度將有利于區域房地產項目投融資平衡，分兩個層面突破項目實施瓶頸。（1）土地層面的資金平衡。鑒于土地租賃可獲得長期穩定收益，因此通過土地收儲債劵、土地資產證券化等融資方式，解決當期土地征收資金需求，實現土地投融資平衡。（2）房屋層面的資金平衡。鑒于租售并舉的復合交易方式，可實現銷售收益和租賃收益，形成項目穩定現金流，解決房屋建設成本及利潤需求，因此通過房屋直接銷售、房屋資產證券化、REITs等融資方式，解決房屋當期建設資金，實現房屋投融資平衡。
5.明確優先區域，制定工作推進計劃 為便于新型房地產制度推廣，優先選擇長三角、粵港澳大灣區、京津冀等社會經濟發達區域進行示范試點，并結合城市更新改造、國家新區建設、產城融合發展等相關工程一并推進，力求事半功倍，快速見效。目前，重點從雄安新區、保定、蘇州、無錫、湖州、麗水、東莞等城市入手，梳理新型房地產制度理論體系和典型合作模式，廣泛開展對外推廣宣傳，積極與地方政府簽訂合作協議，編制試點城市國有建設用地三年計劃，并制定具體項目合作推進方案。 六、結語 新型房地產制度與現行房地產制度的區別主要體現在“房地分離”，即“房權與地權分離”“房價與地價分離”。通過推行新型房地產制度，政府可長期持有土地經營權，通過土地創新融資解決當期土地資金需求，減輕當期開發資金壓力，同時切斷土地價格向房屋價格上的傳遞，避免房屋銷售價格過高，有效降低購房人當期資金壓力，滿足房地產市場剛性需求。 新型房地產制度示范推廣對房地產市場活力、政策創新等有較高要求，未來可以在國家級新城新區（雄安新區），老工業基地、棚戶區或城中村較為集中的城市（河南焦作），房屋市場供需矛盾突出的城市（北京、深圳）進行試點示范，逐步推進政策體制創新，實現“房住不炒”的目標。 參考資料： 1.房地產制度.百度百科. https://baike.so.com/doc/9249004-9582364.html. 2.房地產制度（房地產政策、法律所規定的規范準則）.百度百科. https://baike.baidu.com/item/%E6%88%BF%E5%9C%B0%E4%BA%A7%E5%88%B6%E5%BA%A6/12753626?fr=aladdin%EF%BC%8C. 3.我國房地產的發展歷程、現狀及未來.道客巴巴. https://www.doc88.com/p-6921993107560.html. 4.如何分階段劃分中國房地產業的發展歷程.百度經驗. https://jingyan.baidu.com/article/cbcede077f83bf02f40b4d81.html. 5.中國房地產業發展歷程及趨勢.百度文庫. https://wenku.baidu.com/view/0fa95e96a1116c175f0e7cd184254b35eefd1ade.html. 6.最全土地一級開發流程.房地產工程師官網.百度文庫. http://www.360doc.com/content/19/1119/19/67308233_874194142.shtml. 7.土地二級開發.百度百科. https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BA%8C%E7%BA%A7%E5%BC%80%E5%8F%91/2039434?fr=aladdin. | |||||
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