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摘 要

評估是推動規劃完整生命周期的重要環節。綜合來看，國外政策及規劃評估均堅持戰略評估的視角，具有評估工作制度化、責任主體明確化、評估方法體系化、評估內容綜合化、評估結果實用化、評估工作常態化等特征。我國規劃評估經過十多年的發展，已經形成具有中國特色的評估體系，但與國外相比仍存在評估工作缺乏制度依據、評估方法運用相對簡單、結果應用剛性不足等問題。我國今后應進一步借鑒國際經驗，從推進制度建設、完善評估工作機制和方法、推動評估結果運用等角度穩步推進規劃評估工作規范發展。

關鍵詞：規劃評估；國際經驗；評估方法；啟示借鑒

規劃中期評估和后評估是規劃完整生命周期的重要環節，是根據業界公認的標準和程序，按照一定的評估原則對規劃內容、實施過程、效率、效果、影響和可持續性等進行評價或判斷的系列活動，據此做出規劃延續、改進或終結的專業判斷，而且還決定著規避主管部門的工作質量和價值導向，并最終影響著公共資源的優化配置方向和公共部門的社會形象。早在20世紀30年代，西方國家就已經開始進行戰略規劃評估的探索與實踐，我國于本世紀初開始進行規劃中期評估和后評估工作。

一、國外公共政策評估基本情況

（一）公共政策評估的興起與發展

規劃是公共政策的體現形式，就其本質而言應屬于公共政策的范疇。國外對于公共政策的事中事后評估最早可以追溯到20世紀30年代的羅斯福新政時期。當時，美國為了提高“新分配”措施的實施效果，主動引入后評價機制，由社會學家史蒂芬用實驗設計方法進行評估，但是并沒有產生廣泛效應。20世紀50年代后期，政策科學研究興起，研究范疇從決策前的政策分析逐漸擴展到政策制定、執行、評估等各個方面，促進了政策中期評估和后評估工作的開展。20世紀60年代后，政府干預政策的盛行推動了中期評估和后評估的快速發展，成為監督政府公共支出、促進政策規劃成效的系統工程，尤其是在美英等西方國家發揮了重要作用。20世紀80年代以來，以提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“新公共管理”席卷世界，在其影響下，中期評估和后評估受到越來越多國家和國際組織的重視，丹麥、挪威、芬蘭、加拿大、德國、法國、日本、韓國、新加坡、新西蘭、荷蘭、瑞士、澳大利亞等眾多發達國家，世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織相繼開展了評估工作。而受國際援助項目開展的影響，以印度為代表的發展中國家也相繼借鑒發達國家經驗，并結合本國特點開展評估工作。

（二）國外公共政策評估的特點

從管理和執行的情況來看，國外公共政策評估具有以下幾個方面的特點：

1.評估工作制度化

規章制度是開展評估工作的依據，國外開展評估工作的國家普遍注重制度體系的建設，相關國家不斷出臺或更新相關法律、規章和制度，其中一些國家更將其上升到法律層面。美國自1973年開始，陸續出臺《聯邦政府生產率測定法案》《政府績效與結果法案》《政府績效與結果法的現代化法案》等。英國1997年頒布《地方政府法》，要求地方政府必須實行政策績效評估制度，2003年、2006年分別發布《綠皮書：中央政府的評估》《對英國區域開發辦公室的評估：建立評估的框架和方法》等制度文件。日本2001年、2007年、2010年分別頒布或修訂《政府政策評估法案》《執行政府政策評估法案的內閣命令》《執行政府政策評估法案的條例》《實施政策評估的基本指南》《政策評估的信息公開指南》等相關法規。韓國2001年通過《政策評估框架法案》，2006年實施《政府業務評估基本法》，并于2016、2017年進行兩次修訂。

2.責任主體明確化

公共政策評估的專業性強。若沒有專門的機構負責，政策評估的質量很難得到保障。為推動政策評估，國外普遍設立專門機構。美國由聯邦政府管理和預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）負責行政系統內的政策評估工作，政府問責辦公室（Government Accountability Office,GAO）則進行立法系統的政策評估工作。法國有多個機構承擔包括國會、中央和地方行政機關、法國審計法院和地方審計法庭，以及由公務員、民選議員和評估專家組成的大區評估委員會等。澳大利亞由隸屬于政府的公共服務委員會統籌領導政策評估全流程工作。日本有各主管省廳開展評估工作，總務省行政評價局則負責相應的監督指導和綜合評估工作。根據聯合國開發計劃署（The United Nations Development Programme，UNDP）1992年的一項調查資料，在當年就已經有85個發展中國家在政府機構序列中成立了中央評價機構，其中50%設在計劃和社會發展部門，12%設在經濟管理部門，16%設在財政和國家預算部門。

3.評估方法體系化

為了提高評估的科學性、準確性，國外研究提出了多種評估方法，比如費用效益法、規劃平衡表、多元模型法等，并鼓勵在評估中綜合運用。部分國家還構建了符合本國國情的專門評估模型。比如美國提出了績效評價模型，開發了項目評估等級工具、優先績效目標工具。英國按照“遠期目標（objective）—具體目標（target）—評估指標（indicator）”的設計原則，建立了一套自上而下的，由背景指標、核心指標、地方性指標和重大影響指標組成的評估指標體系，用于監測分析規劃的實施進展和效果。日本總務省也為各部門提供政策評估的標準模型，分為公共項目評估、成績評估和綜合評估等三種評估類型，基礎方法是費用效益分析。

4.評估內容綜合化

經過多年發展，國外評估理念經歷了由側重單一的“結果評判”到關注多元的“過程檢測”的過程，評估內容已經從目標完成情況，轉變到目標、過程、效率、效果、影響、可持續性等多維度評估。美國的政策評估包括政策必要性分析、政策合法性和對公共政策執行效果的分析等三方面基本內容。法國對政策影響效果的評估既注重經濟影響，也注重社會、環境等方面的影響；既注重短期影響，也注重長期影響。

5.評估結果實用化

國外評估非常注重結果的運用，以此來增強評估工作的影響力和約束力，并對提高評估質量提出要求。美國政府將評估結果與財政預算編制相掛鉤，若一個政府項目連續3年未能完成績效目標，將向國會建議終止該項目或調減其財政預算。英國評估結果的應用主要是改進相關政策措施，或者為其他類似項目提供經驗。韓國依據評估結果對績效突出者以嘉獎令、個人升職及預算分配等方式進行獎勵，對績效低者進行處理。日本政府要求各部門必須將評估結果于每年6月向國會報告 （每年4月開始評估工作），國會7月將評估結果反映到政策制定和預算申請中，每年8月開始討論下一年度預算申請，12月確定下一年度預算計劃，評估結果與預算計劃直接掛鉤。

6.評估工作常態化

評估已經成為國外政府廣泛推行的工作，工作覆蓋范圍、評估量均較大。2012年日本已經有47個縣級政府、17個政令指定都市和782個（約占43%）市町村已開展政策評估，2016年中央政府進行的事后評價達1272件。截至2020年3月，美國政府問責辦公室網上公示評估報告已經達到3.8萬余項。很多國家都定期制訂評估工作計劃，按計劃推進評估工作的開展。日本要求各主要行政主體制訂一份針對本部門的政策評估基本計劃（3-5年時限）及執行計劃（年度政策評估計劃）。英國政府以年度監測報告的形式持續進行規劃實施評估，其中最典型的是《倫敦市年度監測報告》，2013年以來持續發布。

二、我國規劃中期評估和后評估現狀及問題

（一）規劃中期評估和后評估開展情況

我國的事中事后評估起步于20世紀80年代。1980年代初期，隨著國外對華援助資金和外資項目的進入，原國家計委推動學習研究國際后評價理論方法。1988年，原國家計委委托開展了第一批國家重點投資建設項目后評價，標志著后評價在我國正式開始。隨后，國家有關部委和重點企業如原國家經貿委、國防科工委、國資委、鐵道部、水利部、交通部、中咨公司、國家開發銀行等開始了相關的研究和實踐工作。1998年，為系統總結、吸取經驗教訓，提高投資項目決策科學化水平，原國家計委委托中咨公司對“八五”期間建成投產的400多個大中型項目進行了全面后評價，這是我國戰略規劃評估的雛形。2003年國家發展改革委組織開展國家“十五”計劃綱要中期評估，是我國真正開啟戰略規劃評估工作。隨后在國家發展改革委牽頭負責的“十五”“十一五”“十二五”“十三五”等規劃中期評估、總結評估等工作的引領下，其他部委、各地方紛紛開展了區域規劃、行業規劃、城鄉規劃等戰略性規劃的評估工作。與此同時，一些具有戰略引領作用的政策，如西部大開發政策、實施振興東北等老工業基地政策等也開展了中期評估、總結評估等工作。表1列出了我國發展規劃中期評估和后評估發展的部分時間點。

（二）我國規劃評估主要特點

根據現有政策和已經開展的實際評估案例，我國規劃評估已經呈現以下特點：

1.自評估和第三方評估相結合

政府系統自評估在有效整合已有評估資源的同時，持續推進評估工作創新，在精心做好調研方案的基礎上，開展深入細致的實地調研，不斷提升自評估的質量和效率。另一方面，政府各部門通過定向委托或公開招標，選擇國內外知名研究機構、評估咨詢機構和智庫開展第三方評估，將第三方評估結果作為規劃評估的重要參考。

2.綜合評估和專題評估相結合

著眼于統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局進展情況，深入開展綜合性、系統性評估。同時，圍繞貫徹落實國家重大戰略、聚焦社會熱點問題、確保如期全面建成小康社會等，選取若干重大專題，采取委托、招標等方式，部署開展專題評估。

3.目標導向和問題導向相結合

從確保如期實現預期目標，更多地運用系統分析、計量模型、政策模擬等方法，逐項對照目標進度要求，發現問題，提出對策建議。同時，從迫切需要解決的各領域各環節問題入手，進行原因追索，明確破解難題的路徑和辦法，積極主動防范化解風險隱患。

4.過程評估和效果評估相結合

既綜合運用文獻梳理、調研訪談等方式，評估圍繞主要目標、重點任務以及重大工程項目實施所開展的主要工作、采取的具體措施及落實情況，更強化前后情景對照、費用效益分析，加強對規劃實施所取得的實際成效、人民滿意程度，以及中長期影響效應等的評估。

5.標準化與個性化相結合

既對各項工作的進展成效、質量效益、經驗做法、存在問題、發展態勢進行規范化、格式化評估，又結合不同領域的實際情況，制訂適用高效的工作程序，綜合運用統計數據和非統計數據資源，利用大數據分析方法，避免不同地區、不同領域簡單套用同一種程序、機械使用同一個標準。

6.客觀評價和主觀調查相結合

既掌握各項目標任務進展，做好定性分析和定量評價，客觀反映規劃實施情況，又將人民群眾的切身感受作為重要評價標準，充分運用互聯網技術和信息化手段，開展更大范圍、更具代表性的企業、公眾等社會調查，提高評估結果的感知度和認受度。

（三）我國規劃評估存在的主要問題

相對于國外的公共政策評估，我國規劃評估仍存在以下不足：

1.評估工作缺乏制度依據

我國五年規劃評估和城市總體規劃的評估依據相對比較明確。其中，五年規劃以規劃文本、國務院及其所屬機構下發的文件等為依據，由國家發展改革部門牽頭、組織相關部委、地方政府、研究機構等開展工作；城市總體規劃依據《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》由城鄉建設部門組織開展評估工作。但是，其他相關政策、規劃等的評估管理則相對比較松散，主要由制定、發布、執行等相關主體根據工作需要臨時性安排評估工作，缺乏相對統一的制度依據、責任主體、工作流程等。

2.評估方法運用相對簡單

在公共項目的評估領域，我國已經應用了幾乎所有國外的后評價方法，如邏輯框架法、有無對比法、層次分析法、因果分析法、綜合評價法和成功度評價法等。但是，在戰略規劃評估領域，對國外經驗的借鑒有限，運用的方法相對簡單。對于大量描述性、戰略性的內容，多以定性分析為主，定量分析則主要采用基于目標一致性的對比分析法。在評估指標體系的構建方面，往往由評估工作人員自行確定，帶有比較強的主觀性。

3.結果運用剛性不足

從目前各部門已經開展的評估工作情況看，對于評估結果運用剛性不足。現行制度對評估成果的運用沒有明確規定，缺少針對整改措施的提出、反饋和落實等剛性要求。部分評估工作已經提出的問題、建議缺乏相應的落實措施。現有績效考核指標體系與規劃、政策、項目等執行情況缺乏聯動機制，對地方政府和黨政領導干部的政績考核缺乏約束力，相應降低了評估作用的發揮。

三、完善我國規劃評估工作的建議

國外事中事后評估經驗和我國實踐已經證明，通過開展中期評估和后評估，有利于及時掌握變化中的國情和區情，調整和確定政策導向，從而推進經濟社會可持續健康發展。我國今后應從以下方面推進完善規劃評估工作。

1.加快推進評估制度建設

可考慮由國家發展改革部門牽頭，研究戰略性規劃、政策及公共項目的評估工作，形成一套嚴謹、統一且具有較強適應性的指導性文件，對評估要求、準則、理念、主體、對象、內容、方法、結果應用等做出明確的規定和安排。在此基礎上，由相關部門根據行業及地方特點進行細化完善，形成我國評估工作制度體系。中遠期還應考慮在總結經驗的基礎上，形成專門針對評估工作的立法。

2.完善評估的工作機制

結合國家戰略、部委工作重點以及戰略性規劃、政策、項目實際執行情況，制定科學合理的評估計劃。在中央層面建立以國家發展改革部門牽頭，相關部門參與的評估工作機制，明確工作職責，建立溝通機制，實現評估“橫向到邊”。與此同時，積極指導地方各級政府建立評估工作機制，實現“縱向到底”。充分借鑒國際經驗，通過理論研究和實踐總結，盡快形成統一的評估準則和操作指南，構建科學實用、具有可操作性的評估模型和方法體系，推動評估工作順利有效開展。

3.強化評估成果運用

結合評估制度建設，強化評估成果的應用力度。建立規范的評估建議反饋、整改工作制度，對相關舉措形成管理臺賬并加以跟蹤督辦，確保建議落到實處、取得實效。將評估成果運用與規劃實施的日常管理、財政支出計劃、業績考核獎懲等工作緊密協同，強化評估工作對既有管理信息的有效使用，同時推動評估建議在日常管理中落實落地，特別是要與相關機構、人員的激勵約束等機制有機結合。

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