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關鍵核心技術是國之重器，對推動我國經濟高質量發展、保障國家安全具有十分重要的意義。黨的二十大報告強調，以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。

黨的十八大以來，我國關鍵核心技術攻關已形成中央高度重視、各部門出臺政策、地方積極探索、企業擔當作為的良好局面和人人關注關心的濃厚社會氛圍，但在攻關方向、戰略規劃和實施操作等方面仍存在一些問題，需要不斷健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，充分發揮國家在重大科技創新中組織者的作用，形成高效的組織動員體系和統籌協調的科技資源配置模式，更科學、精準、有效地應對美對我國實施的科技脫鉤和打壓。

黨的十八大以來我國關鍵核心技術攻關成效顯著

黨的十八大以來,黨中央全面部署科技創新體制改革，出臺了一系列重大改革舉措，提升國家創新體系整體效能，我國已形成以《深化科技體制改革實施方案》《促進科技成果轉移轉化行動方案》《關于深化科技獎勵制度改革的方案》等系列頂層設計為代表的強化要素、增強主體、優化機制、提升產業、集聚區域、完善環境、擴大開放、形成反饋的科技創新政策發展路徑，政策措施持續迭代完善，目前已經基本形成了覆蓋全面、門類齊全、工具多元的科技創新政策體系。2018年以來，面對美對我國不斷升級科技戰并將長期對我國科技產業實施封鎖、防御和打壓的嚴峻形勢，我國聚焦關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術實施關鍵核心技術攻關， “鏈長制”“原始創新策源地”等一系列新政策紅利逐步釋放，“揭榜掛帥”“賽馬”等一系列創新機制得到推廣應用，一批批“專精特新”和高科技企業得到有效扶持，一項項“卡脖子”技術攻關成功實現自主可控。主要表現為：

（一）中央高度重視，優化頂層設計。在中美貿易戰、科技戰不斷升級的嚴峻形勢下，習近平總書記反復強調，“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的”。并在兩院院士大會上指出“加強原創性、引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰”。“十四五”規劃綱要中也明確提出，“制定科技強國行動綱要，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”。

2018年，國務院將國家科技教育領導小組調整為國家科技領導小組，這是中央高層關于聚焦爭創世界主要科學中心和創新高地、在更高起點上優化頂層設計、推進自主創新實施的重要舉措。2021年，國辦印發了《關于完善科技成果評價機制的指導意見》，為科研人員在成果評價和激勵方面進一步松綁，從人的層面激發了創新的動力和攻關的決心。近期，深改委又審議通過《科技體制改革三年攻堅方案（2021－2023年）》，其中明確提出構建關鍵核心技術攻關的高效組織體系，將在組織體系方面提出更多改革舉措。

（二）各部門積極出臺配套政策支撐。科技部:在規劃布局方面，把關鍵核心技術攻關作為面向2035年中長期科技發展規劃和“十四五”科技創新規劃的重要內容，明確重點領域、重點方向，發揮社會主義市場經濟條件下新型舉國體制的優勢，組織各方力量協同攻關。在任務部署方面，通過國家科技重大專項、重點研發計劃等強化任務部署補短板，在前沿技術領域和戰略性新興產業，充分發揮國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學以及科技領軍企業等戰略科技力量重點發力，鍛長板，爭取自主優勢。工信部：加強國家級制造業創新中心、國家工程研究中心、國家企業技術中心和國家實驗室、工程實驗室等制造業創新體系建設，推動重點技術領域創新突破，實施新一輪重大技術改造升級工程促進科技創新成果推廣應用，完善政府采購、首臺(套)保險補償、研發費用加計扣除等鼓勵政策，推進“雙創”平臺建設優化創新創業政策環境，“十四五”期間將實施關鍵核心技術攻關工程、產業技術再造工程、開展產業鏈強鏈補鏈行動，同時繼續深入開展專精特新“小巨人”企業培育，全面提升工業基礎，提高產業鏈供應鏈韌性。國家發展改革委：大力推動綜合性國家科學中心建設，推動優勢科研力量和重大科技基礎設施集群發展，加快推進創新高地和創新平臺建設，實施好“揭榜掛帥”等機制，組織開展關鍵核心技術攻關和重大科技基礎設施建設，不斷強化國家戰略科技力量。國資委：推動中央企業主動融入國家基礎研究、應用基礎研究創新體系，針對工業母機、高端芯片、新材料、新能源汽車等加強關鍵核心技術攻關，努力打造原創技術“策源地”，肩負起產業鏈“鏈主”責任，開展補鏈強鏈專項行動，加強上下游產業協同，積極帶動中小微企業發展。教育部：打造國家戰略科技力量，啟動實施頂尖學科建設計劃，加快關鍵核心技術攻關。深入實施“五五行動”，持續推進關鍵核心技術集成攻關大平臺建設，組織優勢高校圍繞產業鏈梳理“卡脖子”問題，聯合龍頭企業提出攻關建議并主動“揭榜掛帥”承擔攻關任務，加快推動創新鏈與產業鏈結合。財政部:將科技作為財政支出重點領域，打好關鍵核心技術攻堅戰，支持加快科技自立自強。

（三）各地因地制宜，多措并舉探索攻關路徑。北京市發布《北京市“十四五”時期國際科技創新中心建設規劃》，將加強原創性引領性科技攻關，勇擔關鍵核心技術攻堅重任，提出支持原創性基礎研究，推動人工智能、量子技術、區塊鏈、生物技術等重點領域前沿技術引領，突破集成電路、新材料、通用型關鍵零部件、關鍵儀器設備等重點領域關鍵核心技術。上海市多部門聯合制定《上海市促進工業軟件高質量發展三年行動計劃（2021—2023年）》，力爭通過3年努力，著力突破關鍵核心技術，全面提高上海工業軟件研發能力，實現產業提升的跨越式發展，并進一步提升張江綜合性國家科學中心的集中度顯示度，聚焦集成電路、生命科學、人工智能等關鍵領域，盡早取得重大突破。深圳市實施關鍵核心技術攻堅行動，提升創新硬實力。積極參與構建央地協同的關鍵核心技術攻關新型舉國體制。支持頭部企業和戰略科研平臺組建創新聯合體，推動大中小企業融通創新。聚焦底層基礎技術、基礎材料、基礎軟件、工業母機、高端芯片、醫療器械、生物育種等重點領域，建立“需求方出題、科技界答題”新機制，“一技一策”解決“卡脖子“問題，打造關鍵核心技術發源地。

（四）“揭榜掛帥”“賽馬”等制度在各地創新發展。習總書記在兩院院士大會上明確提出“實行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度，做到不論資歷、不設門檻，讓有真才實學的科技人員英雄有用武之地”。各地紛紛開展先行先試，積極展開“揭榜掛帥”“賽馬制”“包干制”等機制創新，以市場需求引導創新資源有效配置，全面提升國家創新體系整體效能，取得一系列積極成效。早在2018年，工信部就發布《新一代人工智能產業創新重點任務揭榜工作方案》，在17個方向及細分領域開展集中攻關，重點突破一批創新性強、應用效果好的人工智能標志性技術、產品和服務。地方也積極開展先行先試。浙江省于2020年6月率先探索落實“揭榜掛帥”的方法路徑，面向全球張榜招賢，截至2020年底，共發布技術難題2360個，發榜金額82億元。遼寧省在2021年3月公開發布首批200個實質性產學研聯盟名單和100個“揭榜掛帥”榜單，聚焦鋼鐵、石化、裝備制造等全省優勢產業的創新發展，集中力量攻克一批關鍵核心技術和“卡脖子”問題。河北保定市政府于2021年9月開啟“揭榜掛帥”體制機制的保定探索，并面向全國廣撒英雄帖，探索“賽馬制”。山東省在2022年將深化“揭榜掛帥”制改革，探索推行技術總師負責制，試點推進“賽馬制”，依法放寬科研項目資金管理權限。

（五）綜合創新能力提升，攻關成果顯著。2020年我國研發經費投入超2.4萬億元，研發經費總量穩居世界第二，研發經費投入強度提升至2.40%，提升幅度創近11年來新高。據世界知識產權組織發布的全球創新指數，2020年我國的創新排名從2015年的第29位躍升至第12位，已連續9年穩步上升。從創新產出的視角來看，我國的專利授權規模和國際論文發表數量都已經位列世界前列，我國的創新驅動發展取得了卓越成就。重大原創性科技成果取得新突破，一些前沿領域開始進入并跑、領跑階段。“天問一號”開啟火星探測，“嫦娥四號”首次登陸月球背面，“嫦娥五號”實現地外天體采樣，“奮斗者”號完成萬米載人深潛，C919首飛成功，時速600公里高速磁懸浮試驗樣車下線，極地破冰科考船建成交付，悟空、墨子、碳衛星等科學實驗衛星成功發射，5G網絡全球規模最大等。創新政策聚勢發力，企業和產業全球競爭力日益提升。截至2021年底，我國共建成21家國家制造業創新中心、2家國家地方共建制造業創新中心、223家省級制造業創新中心。2021年，我國有143家企業進入世界500強榜單，比2012年增加64家，其中，工業企業入圍73家。高鐵、核電、4G/5G等成體系走出國門，“中國制造”在全球產業鏈供應鏈中的影響力持續攀升。2021年，光伏、風電、船舶等產業鏈國際競爭優勢進一步增強，集裝箱產量同比增長110.6%，芯片產量同比增長33.3%；新型顯示、工業母機、新材料等領域攻關取得階段性成效，其中工業機器人、太陽能電池同比分別增長44.9%和42.1%，新能源汽車產銷量同比均增長約1.6倍。

我國關鍵核心技術攻關組織體系存在的問題

（一）攻關方向上供需仍難匹配。關鍵核心技術攻關主要聚焦國家重大戰略需求和基礎薄弱領域，而高校和科研機構以評價體系為導向、企業以市場效益為導向的科技創新局面尚未根本轉變，造成供需不匹配。據國研中心最新發布的一項針對廣東、江蘇兩地584家工業企業的問卷調查顯示，只有約1/3的企業認為技術創新的重要性高于商業模式和營銷創新，且新材料或中間產品創新則是最不受企業重視的創新活動，凸顯出我國企業創新的“重商主義”傾向，降本增效的需求端創新仍是主流，而引領市場“顛覆式”的供給端創新仍是“短板”。

（二）戰略規劃上缺乏全局性系統性的研判評估。近年來，美國聯邦政府組織部門機構開展對關鍵核心技術和重點領域供應鏈評估。據了解，我國各地各部門均已開展關鍵核心技術監測評估工作，但由于技術量大面廣顆粒度不一致，存在非長期性、非系統性、非權威性等問題，很難對攻關方向做到精準研判、科學指導。據江蘇省人大常委會2021年牽頭開展的《關于江蘇省聚力科技創新打好關鍵核心技術攻堅戰情況的調研報告》反映，在解決關鍵核心技術“卡脖子”難題過程中，存在攻關方向把握不準、資金力量投入分散的問題，部分地區對產業情況梳理不細致，關鍵技術環節掌握不準確，存在一擁而上、低效重復、盲目蠻干的現象。

（三）統籌協調上存在部門化條塊化問題。當前，各部委均圍繞關鍵核心技術攻關開展了一系列申報評估工作并設立專項資金予以支持，但操作中仍有“單位化藩籬”現象，信息不對稱、誤差等問題仍存，造成資源浪費、錯配等后果。《關于江蘇省聚力科技創新打好關鍵核心技術攻堅戰情況的調研報告》就指出，江蘇省科技廳、工信廳、發改委設立三項專項資金，均集中于5G、集成電路、先進材料、智能制造等領域，暴露出各專項資金支持方向存在交叉重疊，支持政策缺乏協同性，尚需進一步整合資源等問題。

（四）組織方式上創新鏈和產業鏈結合不緊密。一方面，部分行業產業鏈難以配套創新鏈。據相關調研發現，不少“首臺套”面臨著應用業績、設備參數、“國產歧視”等市場門檻，“不敢用”“不愿用”的市場導向讓攻關成果難以轉化為現實生產力。全國造芯熱引發爛尾潮，其根本原因也在于產業鏈難以配套創新鏈的巨大投入。另一方面，部分地區創新鏈難以支撐產業鏈。以江蘇省為例，其高新技術企業多數是從事中低端環節的配套型加工企業，既缺少龍頭終端企業牽引，高校院所科研力量與產業契合度也不高，導致引領性和集成性創新能力不足，全產業鏈協同攻關能力缺乏。

政策建議

面對美不斷升級對華科技戰的嚴峻形勢，我國應加強對美新舉措和新趨勢的跟蹤和研判，在頂層設計、組織保障、先行先試、科學評估以及優化生態五方面，加快構建關鍵核心技術攻關的高效組織體系，以更科學的組織方式、更精準有力的舉措應對部署。

（一）細化頂層設計，制定關鍵核心技術攻關時間表、路線圖。建議由中央層面從戰略高度、以戰略思維系統謀劃關鍵核心技術攻關布局，統籌編制打好關鍵核心技術攻堅戰的指導意見和行動方案，明確重點領域、重點方向，制定細化時間表和路線圖以及攻關路徑，整合優化各部門配套的政策舉措，形成中央對關鍵核心技術攻關的集中統一領導、各部門協同推進支撐、各地方深入探索交流的關鍵核心技術攻堅體制機制和格局。

（二）強化組織保障，建立技術攻關協調小組和平臺。當前，美智庫就美國國家技術戰略項目提出應建立國家經濟和技術安全情報中心和技術安全協調小組等組織機構。借鑒其經驗，建議在國家科技領導小組下設立關鍵核心技術攻關協調小組，“全國一盤棋”形成合力，推動搭建全國產業科技安全和關鍵核心技術的監測預警平臺，滾動編制關鍵核心技術供需對接清單、創新主體名錄等，構建國家主導、跨區域跨部門跨行業聯動的科技安全風險和技術攻關銜接機制，實現數據直報、情報共享、風險評估、決策協同、攻關協調。 

（三）鼓勵先行先試，設立關鍵核心技術攻關試驗區。建議由關鍵核心技術攻關協調小組統籌相關部門在基礎條件較好的地區設立關鍵核心技術攻關試驗區。要賦予試驗區更大自主性，鼓勵在探索新型科技攻關組織模式、深化科技產權制度改革、產學研用協作機制改革、科技投融資體制改革、科技評價與獎勵制度改革等方面先行先試，聚焦重點技術方向和特色改革領域，努力創出一批在全國可復制可推廣的經驗。

（四）科學評估決策，建立健全關鍵核心技術全周期評估監督機制。一是建議在國家科技咨詢委員會下設關鍵核心技術咨詢委員會，設立專家庫和專家評審機制，對關鍵核心技術進行動態摸底、評估和研判，切實發揮好國家重大科技決策咨詢制度的作用。二是建立健全關鍵核心技術全周期評估監督機制。實行以第三方評估機構為主體的全周期評估，完善成果分類評價體系，構建政府、科學界、產業界和公眾共同參與的科技創新政策決策機制和監督機制。

（五）優化應用生態，加快建立健全全產業鏈協作機制。一是推動建設一批龍頭企業牽頭的產業鏈企業共同體、創新聯合體、產業創新聯盟等，強化協同創新和上下游配套。二是構建國產首臺（套）、首批次產品市場應用的產業鏈協作機制，完善試錯容錯、保險補償、財稅激勵、政府和國有企業首購首用等創新制度，解決市場“不愿用、不敢用”的難題，推進關鍵核心技術從“點式突破”走向“鏈式創新”，做好打好關鍵核心技術攻堅戰的“后半篇文章”。

作者：中國國際工程咨詢有限公司 董亞秋

原文發表于《中國投資》2022年9月號