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投資項目后評價的核心價值認知

中國國際工程咨詢有限公司 丁進

后評價是投資項目周期的重要環節，是投資閉環管理最后一個階段，也是下一個閉環的起始階段。項目后評價通過分析評價找出成敗的原因，總結經驗教訓，并通過及時有效的信息反饋，為未來項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議，同時也為被評項目實施運營中出現的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的。

在原國家計委的支持下，中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）自上世紀八十年代開始對政府投資項目開展了后評價工作，并在國家發展改革委和國務院國資委推動下，從2005年開始對中央企業逐漸推行后評價制度，推動全國后評價工作有序開展，也推動中咨公司后評價工作不斷發展。隨著全國后評價工作廣泛的開展，越來越多的政府部門和企、事業單位的機構與人員參與到后評價工作之中。隨著后評價工作的委托單位和承擔單位不斷增多，參與工作隊伍不斷壯大，對后評價工作的認識和業務水平參差不齊，對后評價工作的理解、工作方法和成果也出現紛繁復雜局面，甚至跑偏現象，究其原因主要是相關人員對后評價工作及其成果賦予了太多的功能。在此，有必要辨析后評價的核心價值。

一、我國后評價工作歷史回顧

項目后評價工作起源于上世紀八十年代初，隨著對外開放政策的實施，我國有機會接觸到國外比較先進的項目評價方法，在一些國際援助項目中率先引入了項目后評價的理論和工作方法。國內一些研究機構在投資項目決策分析中，通過學習和借鑒國外的理論方法，結合工作實踐，逐步形成一套我國的后評價理論和方法。

后評價最初主要圍繞工程項目，形成了基本管理制度。2004年國務院發布《關于投資體制改革的決定》，明確提出要“完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進行全過程監管”。為貫徹落實投資體制改革的決定，2005年國務院國資委下發了《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》，指導中央企業開展投資項目后評價工作。為加強和完善政府投資項目后評價制度，規范項目后評價工作，國家發展改革委2008年發布《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，明確了在中央政府投資項目中開展后評價的有關規定，標志著投資項目后評價工作進入了制度化、規范化軌道。2014年國家發展改革委修訂頒布《中央政府投資項目后評價管理辦法》，并印發《中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）》。

2016年7月，中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》明確投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監管，要求加強政府投資事中事后監管，包括完善政府投資監管機制，加強投資項目審計監督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立后評價制度，健全政府投資責任追究制度。

綜上，我國投資項目后評價制度基本形成。按照國務院國資委的要求，作為重要投資主體的大多數中央企業已經建立后評價制度，組織開展了項目后評價工作；以國家、各省市政府投資為主的項目后評價工作，也在規范有序地開展。

二、當前后評價工作的主要誤區

目前主導后評價工作的有政府機構，也有企、事業單位，參與后評價工作的咨詢機構也從原來以綜合性工程咨詢機構擴展到設計、審計等多類機構。很多單位或機構人員是在其既有職能或業務范圍之外開展后評價工作，在工作慣性驅使下，往往偏向自己熟悉的工作領域，將后評價工作重心引向自己的“舒適區”，而這往往不一定是后評價工作合適區域，出現“偏航”現象，主要有以下幾個方面。

一是過多的技術數據堆疊，常見于企業主導的后評價。企業投資項目后評價往往根據自己的行業特點羅列詳細的生產經營數據進行對比，疲于分析每項細微的數據差異，深竟細枝末節，不能抓大放小，不能研究提出對項目決策具有建設性意義的對策和建議。企業管理人員習慣于微觀思考，這種認真細致的工作作風和方法是生產管理工作必要的品質，但后評價更重要的是發現偏向宏觀的問題，而不是不一而足的具體工作或技術性攻關問題。

二是評價工作止于數據對比，常見于一些專項后評價。一些行業部門習慣性采用專項驗收的方式開展后評價，將前面開展的工作劃上完整句號就完結，缺少對項目經驗教訓的總結，沒有對今后工作提出建設性意見和建議。如果不能全面、客觀地認識被評項目，不能提綱挈領地抓住重點，不能以工作回顧助益修正未來工作的方向，則后評價就失去了它的核心價值。這種“偏航”的危害在于，行業主管部門直接以行業后評價規范的形式發布指導意見，從制度上“閹割”了后評價反饋與再作用的機制。

三是僅以財務效益的成敗論英雄，常見于股權投資項目。相比于固定資產投資項目，股權投資項目目標更為豐富、更具有差異化的特征，但財務指標明確而且容易量化，容易成為“一票否決”的要素。基于戰略角度，企業投資活動可以存在多種動因，包括擴大企業規模、降低生產成本、獲取市場空間、尋求新的發展領域等。股權投資活動的動因差異尤其突出，其目標包括實現協同效應、實現多元化發展、獲取資源的優先權、搶占市場份額以及納稅安排等。很多股權投資效益不能以項目本身孤立審視，而在于其對集團合力的貢獻。很顯然，以項目財務指標為核心的評價觀念并不太適合。以戰略投資為目的投資者，往往會派駐董事，參與目標企業日常經營管理，項目往往還存在一定的整合，綜合效益顯現有一個過程。僅以傳統視角評價項目，后評價時點的選擇對承擔項目的工作人員“命運攸關”。

四是以審計視角開展后評價工作，常見于政府投資項目。由于投資主管部門和財政部門對績效評價中偏向于合規性，使一些后評價人員容易忽略對項目合理性的系統分析。簡單、粗暴的審計評價方法會嚴重打擊認真做事的人的積極性，不利企業長久創新發展。關注合理性分析，從主、客觀兩方面分析項目的偏差原因，為投資主管部門和財政部門政策制定和完善提出合理建議，更高層次地發揮后評價的作用。

五是不能對后評價項目的損益進行正確歸因，常見于一些規劃類后評價，以及運營時間較長且干擾因素較多的情形。這些情形往往需要后評價人員開動腦筋找到適合的方法，盡量排除干擾項帶來的收益和損失，但很多后評價工作人員疏于或懶于深入分析，不能對項目進行科學評價，后評價人員的專業素質和職業素養也是影響這類項目后評價質量的重要因素之一。

三、項目后評價與投資決策的重大關系

項目后評價主要為了以后更科學的決策，是出資人對投資活動進行監管的重要手段之一。項目后評價內容涉及項目決策程序、實施內容、資金使用情況、運營狀態等，分析成功或失敗的原因以及主要責任環節，為出資人的投資活動監管和投資效果測評提供支撐依據，為建立和完善投資監管體系和責任追究制度服務。國務院國資委《中央企業投資監督管理辦法》（2017年第34號令）指導中央企業組織開展對重大投資項目后評價，要求中央企業應當每年選擇部分已完成的重大投資項目開展后評價，形成后評價專項報告。國家發展改革委《中央政府投資項目后評價管理辦法》也開宗明義，要求健全政府投資項目后評價制度，規范項目后評價工作，提高政府投資決策水平和投資效益，加強中央政府投資項目全過程管理。可見，后評價工作與投資管理密切相關，不僅是對前期投資決策的監管，也是以后期完善工作的依據。

后評價通過回顧、總結，找出問題、提出建議，輔助出資人或決策人以決策方向和決策體系進行調整，確保投資效益效果與投資目標相匹配，具體調整力度、整改方式等需要決策機構按照問題性質分門別類，專項研究。

四、正確區分后評價與審計、督查等績效評價

雖然后評價成為政府或企業績效評價的手段之一，但與其他監管方式相比，后評價具有很多不同的屬性，不能相互代替或混為一談。主要體現在如下幾個方面。

(一）單一與全面

審計、稽查等注重合規性。“規矩”是硬性指標，所有評判均以準則、規定、紀律、制度為準繩，違規與否有一條明確的界限，打分基本可以實現全部量化。后評價在對投資項目調研的基礎上，從合規性和合理性等方面評價，在一定程度上屬于“目標導向型”，評價對標前期決策目標判斷正確與否以及目標的實現程度，對目標實現或未實現的原因進行分析，并對目標合理性進行評價。因此，后評價工作更加全面和多維。

由于指標明確，審計、稽查等在事實和數據一致的前提下，不同的人得到的結論基本一致；后評價結論與后評價工作人員的分析判斷有很大關系，不同團隊的后評價工作結果可能會有很大差異。

(二）微觀與宏觀

審計、稽查等注重準確性，以數據和程序文件為基礎，細化到每一分錢。后評價“抓大放小”，可以利用審計、稽查、驗收等正式文件的結論，重點關注對投資決策和項目管理有意義的事項，用于解決更宏觀的問題。

(三）對人與對事

審計、稽查等針對投資項目或其他工作時，指向是人。對不守“規矩”的人一般會有后續處理工作，這就是由審計、稽查結果直接引導出的結果。后評價同樣針對投資項目開展工作，指向規章制度，雖然也作為國資委和發改委等管理部門績效考核的依據之一，但后評價建議主要用于投資制度和投資項目的完善，推動投資管理工作向規范并有利于獲取效益的方向發展，并不一定針對具體執行人。

(四）當下與遠方

審計、稽查等工作的分析止于投資項目本身。根據既有事實，圍繞事項本身進行判斷，提出審計或稽查意見。后評價需要放眼外部和未來，判斷項目的影響和可持續性，不僅著眼既有成果，還要根據各項內部和外部條件，評估項目未來發展。不僅看項目直接成果，還要評價項目對企業、對行業、對社會的各方面影響，了解與項目相關的受益或受損群體的利益，以更長遠的目光審視項目。

綜上，與審計、稽查等偏于“負面指向”的監管方式相比，后評價可以具有一定的激勵屬性，以公正、客觀的評價，達到既要解決問題，又要實現對人的激勵。

五、回歸核心價值，發揮后評價應有作用

從后評價的歷史發端可以看出，它最初就是為了監督公共資金的規范使用而產生的。基于社會主義公有制為主體的基本經濟制度，我國擁有遠超于西方國家的龐大國有資產，具有與公共資金相類似的部分特性，需要加以監督管理。2021年我國國有企業（不含金融企業）資產總額308.3萬億元，國有金融企業資產總額352.4萬億元，行政事業性國有資產總額54.4萬億元，各類國有資產總額已超過700萬億元。同期，全國一般公共預算收入20.3萬億元，一般公共預算支出24.63萬億元。2019年7月1日起施行的《政府投資條例》要求投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務機構開展后評價。與以往相關投資監管文件不同，此項要求并未放在“監督管理”一章，而是置于“政府投資項目實施”，意味著后評價是投資項目實施的有機組成部分，是不可或缺的一環，后評價具有廣闊的發展空間。從當前后評價實踐看，反饋應用仍然比較薄弱，同一問題在同一機構反復出現，或是因為后評價成果沒有反饋到下一階段的投資管理中，亦或是因為制度修訂的阻力及工作慣性的持續。

在正確認識后評價核心價值的基礎上，要使其真正發揮作用，需要加強后評價成果的反饋應用制度建設。一份合格的后評價成果應該是一個“逗號”，而不是“句號”，應該在后續的投資工作中，由出資人或投資決策人續寫下去，參與到投資決策的螺旋式循環中。

推動后評價在投資監管、制度完善等方面發揮現實作用，后評價從業者仍然任重道遠。首先，加強從業人員職業道德和職業素養，提高后評價工作質量；其次，進一步宣講后評價理念，加深投資決策和管理者對后評價的認識，加強后評價的反饋應用。