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PPP模式助推負(fù)責(zé)任的投資

李開(kāi)孟

PPP（Public-Private Partnership）是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本，推動(dòng)政府和社會(huì)資本雙方進(jìn)行合作的項(xiàng)目運(yùn)作模式。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出：“要正確認(rèn)識(shí)和把握資本的特性和行為規(guī)律。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)偉大創(chuàng)造，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中必然會(huì)有各種形態(tài)的資本，要發(fā)揮資本作為生產(chǎn)要素的積極作用，同時(shí)有效控制其消極作用。要為資本設(shè)置‘紅綠燈’，依法加強(qiáng)對(duì)資本的有效監(jiān)管，防止資本野蠻生長(zhǎng)。要支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展?！绷⒆阈掳l(fā)展階段，我們?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)PPP模式有效引入社會(huì)資本，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和效率的提高，為社會(huì)資本設(shè)置好“紅綠燈”，進(jìn)行有效監(jiān)管和調(diào)控，是今后推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展必須研究解決的急迫問(wèn)題。

一、負(fù)責(zé)任的投資是投資建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求

投資建設(shè)是推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須緊緊依靠與之相適應(yīng)的高質(zhì)量投資。高質(zhì)量的內(nèi)涵十分豐富，高質(zhì)量的投資需要壓實(shí)各方責(zé)任，通過(guò)開(kāi)展負(fù)責(zé)任的投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

責(zé)任是因客觀要求、道德規(guī)范或法律規(guī)定等而應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。完整的責(zé)任體系包含責(zé)任意識(shí)、責(zé)任能力、責(zé)任行為、責(zé)任制度和責(zé)任結(jié)果等基本內(nèi)涵。負(fù)責(zé)任的投資要求有關(guān)各方必須樹(shù)立推動(dòng)實(shí)施高質(zhì)量投資的責(zé)任意識(shí)，具備完成項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)任務(wù)的專業(yè)能力，按照專業(yè)行為規(guī)范要求開(kāi)展相關(guān)投資活動(dòng)，完善相關(guān)責(zé)任制度和以結(jié)果為導(dǎo)向的追責(zé)機(jī)制。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律和當(dāng)今世界發(fā)展特征，以歷史的眼光和負(fù)責(zé)任大國(guó)執(zhí)政黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，科學(xué)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)大局，提出治國(guó)理政的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略，各項(xiàng)事業(yè)不斷取得新成就，全社會(huì)的責(zé)任意識(shí)和使命擔(dān)當(dāng)?shù)玫娇涨皬?qiáng)化。

負(fù)責(zé)任的投資是具有明確且合理的目標(biāo)導(dǎo)向的投資；是項(xiàng)目方案具有可行性，且能規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的投資；是能夠滿足產(chǎn)出需求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值的投資；是能夠滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等政策要求，符合準(zhǔn)入條件，且具有可持續(xù)性的投資；是有關(guān)各方能夠有效參與，實(shí)現(xiàn)多方共贏，能夠變風(fēng)險(xiǎn)為機(jī)遇的投資?？梢哉f(shuō)，開(kāi)展負(fù)責(zé)任的投資，是對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行有效監(jiān)管和調(diào)控，在投資建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。

二、準(zhǔn)確把握負(fù)責(zé)任的投資的基本內(nèi)涵

負(fù)責(zé)任的投資可以從多個(gè)維度進(jìn)行理解。開(kāi)展負(fù)責(zé)任的投資，必須滿足兩個(gè)基本條件：一是確保項(xiàng)目本身質(zhì)量；二是能夠壓實(shí)各方責(zé)任。

（一）確保項(xiàng)目本身質(zhì)量

確保項(xiàng)目本身質(zhì)量，關(guān)鍵是要做好項(xiàng)目可行性研究工作。負(fù)責(zé)任的投資要求投資項(xiàng)目的可行性研究必須從產(chǎn)出需求、工程方案、運(yùn)營(yíng)方案、財(cái)務(wù)方案、影響效果和風(fēng)險(xiǎn)管控等維度進(jìn)行研究，評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的需求可靠性（Demand Reliability）、工程可行性（Engineering Feasibility）、運(yùn)營(yíng)有效性（Operational Efficiency）、財(cái)務(wù)合理性（Financial Rationality）、影響持續(xù)性（Impact Sustainability）和風(fēng)險(xiǎn)可控性（Risk Controllability），為項(xiàng)目投資決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、融資決策、投資監(jiān)管、商務(wù)談判、績(jī)效管理和后評(píng)價(jià)等提供依據(jù)。

需求可靠性是通過(guò)需求研究，分析擬建項(xiàng)目的產(chǎn)出目標(biāo)，從多個(gè)層面研究項(xiàng)目需求的可靠性，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、產(chǎn)出范圍，以及項(xiàng)目產(chǎn)出和戰(zhàn)略目標(biāo)的契合性等進(jìn)行分析研究，強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過(guò)宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)需求、市場(chǎng)預(yù)測(cè)和企業(yè)戰(zhàn)略等不同角度的調(diào)查分析，研究投資項(xiàng)目“做什么、不做什么”的問(wèn)題，確定項(xiàng)目的功能定位、產(chǎn)出規(guī)模和產(chǎn)品方案。

工程可行性是在需求分析及產(chǎn)出界定的基礎(chǔ)上，研究實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出方案及滿足需求目標(biāo)的工程路徑和實(shí)現(xiàn)方案，研究擬建項(xiàng)目工程方案的技術(shù)可行性，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目場(chǎng)址、建設(shè)條件、工藝方案、設(shè)備方案和工程方案的合理性、先進(jìn)性、適用性、可靠性、安全性、經(jīng)濟(jì)性等方面的多方案比選，論證投資項(xiàng)目工程技術(shù)的可行性；通過(guò)對(duì)招標(biāo)方案、施工難度和工期等方面的分析，論證投資項(xiàng)目組織實(shí)施的可行性；研究提出竣工驗(yàn)收方案，確保投資項(xiàng)目按照預(yù)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建成，并具備達(dá)標(biāo)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)服務(wù)的能力。

運(yùn)營(yíng)有效性要求在需求研究和工程可行性分析的基礎(chǔ)上，研究項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)的商業(yè)模式、管理機(jī)構(gòu)及組織實(shí)施方案，分析項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營(yíng)的可實(shí)現(xiàn)性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目單位治理結(jié)構(gòu)的合理性，判斷投資產(chǎn)出能否順利交付并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)方案強(qiáng)調(diào)從管理者的視角，分析項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)路徑；通過(guò)設(shè)計(jì)項(xiàng)目商業(yè)模式，提供項(xiàng)目正常生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)服務(wù)所必需的原料、燃料動(dòng)力、設(shè)備、人力資源等條件，保證項(xiàng)目提供符合產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)出交付方案，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

財(cái)務(wù)合理性要求研究項(xiàng)目的投資及融資需求、項(xiàng)目融資方案、投資盈利能力、債務(wù)清償能力、債務(wù)可負(fù)擔(dān)性及財(cái)務(wù)可持續(xù)性。財(cái)務(wù)方案強(qiáng)調(diào)從投資回報(bào)的視角，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，在投資估算和融資方案研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建財(cái)務(wù)模型，判斷項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性，明確項(xiàng)目對(duì)各財(cái)務(wù)主體的價(jià)值貢獻(xiàn)。

影響持續(xù)性要求分析擬建項(xiàng)目對(duì)區(qū)域及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、資源環(huán)境等方面的影響效果，評(píng)價(jià)擬建項(xiàng)目的社會(huì)影響、就業(yè)減貧、生態(tài)環(huán)境、“雙碳”（碳達(dá)峰與碳中和）目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置、行業(yè)區(qū)域及宏觀經(jīng)濟(jì)影響等效果。它強(qiáng)調(diào)從公眾管理者的視角，分析投資項(xiàng)目在工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間，對(duì)項(xiàng)目外部產(chǎn)生的正面效果和負(fù)面代價(jià)，包括識(shí)別和評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生的各種影響，并制定和實(shí)施有效措施對(duì)影響效果進(jìn)行持續(xù)性管控。

風(fēng)險(xiǎn)可控性要求分析對(duì)投資項(xiàng)目的產(chǎn)出、工程、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)及影響等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)因素，研究通過(guò)方案優(yōu)化實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目多維目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管控方案及其可行性，強(qiáng)調(diào)從底線思維的視角，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控和持續(xù)監(jiān)測(cè)等多種方式，以最優(yōu)成本獲得理想的安全保障，減少風(fēng)險(xiǎn)事故造成的損失和不利影響。

（二）能夠壓實(shí)各方責(zé)任

開(kāi)展負(fù)責(zé)任的投資，要求政府監(jiān)管部門(mén)、工程咨詢研究機(jī)構(gòu)、金融投資機(jī)構(gòu)、工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)，能夠有效肩負(fù)各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，履行專業(yè)職責(zé)使命，確保項(xiàng)目各環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化運(yùn)作和管理，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域違反客觀規(guī)律、缺乏專業(yè)精神及急功冒進(jìn)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些都是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，也是值得重視并需要努力解決的問(wèn)題。

三、發(fā)揮PPP模式助推負(fù)責(zé)任的投資的引領(lǐng)作用

PPP模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立政府和社會(huì)資本之間專業(yè)性、契約化合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)要尊重市場(chǎng)規(guī)律，秉持專業(yè)精神，是推動(dòng)開(kāi)展負(fù)責(zé)任的投資的有效工具，關(guān)鍵要把握如下幾點(diǎn)。

1.重視發(fā)揮PPP模式在推動(dòng)體制機(jī)制改革創(chuàng)新中的重要作用。首先，PPP模式強(qiáng)調(diào)基于市場(chǎng)規(guī)則，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選擇專業(yè)性社會(huì)資本，由政府部門(mén)和社會(huì)資本簽訂互利共贏的合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。其次，PPP模式有利于打破傳統(tǒng)體制信息不透明、權(quán)力尋租、效率低下等問(wèn)題，推動(dòng)建立責(zé)權(quán)明晰、相互制衡、公開(kāi)透明的體制機(jī)制。再次，PPP模式通過(guò)增量帶動(dòng)、存量盤(pán)活，使得基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)及公共服務(wù)領(lǐng)域的改革得以深化，并使得整個(gè)國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平得以提升，有利于促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)在相關(guān)領(lǐng)域建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的改革目標(biāo)。最后，PPP模式通過(guò)專業(yè)化運(yùn)作，有助于提高效率，降低成本，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可融資性。

2.重視發(fā)揮可行性研究在開(kāi)展負(fù)責(zé)任投資中的基礎(chǔ)性作用。PPP模式要求對(duì)可行性研究思路進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，強(qiáng)調(diào)可行性研究的目的不是為了編寫(xiě)符合要求的項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告（下稱“一方案兩評(píng)價(jià)”），確保項(xiàng)目能夠順利入庫(kù)，為銀行貸款進(jìn)行背書(shū)，而是為了切實(shí)規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；要發(fā)揮可行性研究在促進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)展高質(zhì)量投資中的關(guān)鍵作用，從政府和社會(huì)資本的不同視角加強(qiáng)可行性研究工作，確保可行性研究從重視形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晝?nèi)容。

3.重視PPP項(xiàng)目需求研究及產(chǎn)出要求的界定。PPP項(xiàng)目的方案策劃要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，項(xiàng)目實(shí)施的直接目標(biāo)就是為用戶提供滿意的公共產(chǎn)品，因此要重視各專項(xiàng)規(guī)劃及政策的符合性研究，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行項(xiàng)目需求的專業(yè)分析及合理預(yù)測(cè)，重視明確PPP項(xiàng)目的產(chǎn)品方案和產(chǎn)出界定。有關(guān)各方不能將目標(biāo)鎖定為工程承包企業(yè)賺取施工利潤(rùn)，而是要進(jìn)行需求調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品需求未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行慎重判斷。

4.重視建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方案的系統(tǒng)性研究。在項(xiàng)目前期方案的研究中，運(yùn)營(yíng)方案的研究一直是短板。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)被稱為“基建狂魔”，建設(shè)方案的策劃和實(shí)施能力都很強(qiáng)，但在項(xiàng)目前期工作中，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案的策劃分析關(guān)注不夠，包括采用的商業(yè)模式、運(yùn)營(yíng)主體的選擇、運(yùn)營(yíng)能力的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案的研究等。負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目施工的工程承包企業(yè)事實(shí)上不具備運(yùn)營(yíng)能力。PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)方案的研究，因此要堅(jiān)持建設(shè)方案和運(yùn)營(yíng)方案研究并重，重視建設(shè)及運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的選擇和應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化整合資源配置方案的研究，同時(shí)在可行性研究中要強(qiáng)調(diào)摒棄純粹的工程師思維，不能僅僅關(guān)注工程建設(shè)。

5.重視推動(dòng)財(cái)務(wù)方案專題研究的質(zhì)量提升。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，需要考慮項(xiàng)目全生命周期的財(cái)務(wù)可持續(xù)性、使用者或政府付費(fèi)能力、財(cái)政可承擔(dān)性及支付風(fēng)險(xiǎn)等，因此要強(qiáng)調(diào)投資估算的準(zhǔn)確性，重視融資方案的系統(tǒng)分析論證，強(qiáng)調(diào)從企業(yè)理財(cái)?shù)慕嵌冗M(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，重視股權(quán)并購(gòu)等不同類型項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性研究，以及更加重視政府部門(mén)的公共理財(cái)分析評(píng)價(jià)。

6.重視項(xiàng)目影響效果的專業(yè)論證，包括綠色PPP、低碳PPP及ESG（Environmental——環(huán)境、Social——社會(huì)、Governance——治理）評(píng)價(jià)等。要重視與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的分析，關(guān)注投資項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)及經(jīng)濟(jì)外部性評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)可行性研究應(yīng)滿足外部影響審批的要求。

7.重視項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管控。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，致力于建立長(zhǎng)期合作的伙伴關(guān)系，需要研究風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及分擔(dān)方案的可行性，研究制訂風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)計(jì)劃，明確各類風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體、責(zé)任落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分析在可行性研究中的重要地位，重視項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)管控方案的可行性研究。

8.重視PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制和評(píng)估。需要明確PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制的政策依據(jù)、目的要求、主要內(nèi)容及責(zé)任主體，確保實(shí)施方案的編制質(zhì)量，并通過(guò)完善評(píng)估制度確保實(shí)施方案的研究質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、參與主體多、專業(yè)要求高、影響因素復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度高，對(duì)項(xiàng)目全生命周期的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理提出很高要求。我們唯有堅(jiān)持開(kāi)展負(fù)責(zé)任的投資，秉持專業(yè)精神，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，完善體制機(jī)制，才能真正構(gòu)建起可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，踐行PPP模式的核心理念，確保PPP項(xiàng)目高質(zhì)量實(shí)施。

注：原文載自《項(xiàng)目管理評(píng)論》2022年第6期。