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張同升 郭建斌 洪輝 | 北京老城保護與胡同更新的社會治理模式研究
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自然文化保護系列筆談之北京老城保護與胡同更新 北京老城保護與胡同更新的 社會治理模式研究 張同升 郭建斌 洪輝 摘要：老城整體保護是北京歷史文化名城保護的重點，胡同、四合院等是北京老城風貌和古都風韻的集中體現。通過街區胡同更新、合院雜院改造、建筑質量提升，在保護傳承歷史文化底蘊前提下改善人居環境，讓老胡同的居民過上現代新生活，是老城保護與復興的關鍵。本文梳理了近五年北京以背街小巷環境整治為主線的胡同更新改造提升行動及其成效，總結了北京基層黨建引領、賦權賦能下沉、重視規劃設計、共建共治共享等城市更新基層多元社會治理的經驗做法，提出了加強重點領域法制保障、規劃設計重視社區營造、推進胡同智慧應用場景建設等提高城市精細化治理效率的發展建議。 一、引言 北京歷史文化名城保護需要處理好歷史文化和現實生活、保護和利用的關系，做到城市保護和有機更新相銜接。習近平總書記2014年視察北京時強調“首都規劃務必堅持以人為本，堅持可持續發展，堅持一切從實際出發，貫通歷史現狀未來，統籌人口資源環境，讓歷史文化與自然生態永續利用、與現代化建設交相輝映。”“北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產是首都的職責，要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關系，切實做到在保護中發展、在發展中保護?！盵1]2019年2月1日，習近平總書記在前門東區草廠四條胡同考察調研時強調，要把老城區改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統一起來，既要改善人居環境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現代生活融為一體。老北京的一個顯著特色就是胡同，要注意保留胡同特色，讓城市留住記憶，讓人們記住鄉愁[2]?！侗本┏鞘锌傮w規劃（2016年-2035年）》明確提出要把承載著深厚文化底蘊的老城整體保護好,“老城不能再拆了”。要擴大歷史文化街區保護范圍，保護好胡同、四合院、名人故居，修復歷史肌理?！妒锥脊δ芎诵膮^控制性詳細規劃（街區層面）（2018-2035年）》提出以街區為單位，采取歷史保護、保留提升、更新改造的方式，按照街區、地塊、建筑三個層次，推動街區可持續保護更新。北京胡同綿延數百年，是古都風貌的重要組成部分。背街小巷是城市的毛細血管，主導著城市的微循環。通過街區胡同更新、合院雜院改造、建筑質量提升，在保護傳承歷史文化底蘊前提下改善人居環境，讓老胡同的居民過上現代新生活，是老城保護與復興的關鍵。近幾年來，北京以背街小巷整治為抓手，將其與北京非首都功能“疏解整治促提升”、老舊小區綜合整治結合起來，通過自上而下和自下而上的制度創新和機制創新，在歷史文化保護和基層社會治理方面做了大量有益的實踐探索。本文將梳理北京近五年以背街小巷環境整治為主線的胡同更新改造提升行動及其成效，總結城市更新基層多元社會治理的經驗做法，提出北京街區胡同保護更新治理的發展建議。
二、北京胡同更新行動及成效 背街小巷，是指城市主要街道后面的小巷、弄堂、胡同等生活空間。背街小巷是城市病集中的地方，是城市管理的薄弱環節。北京的很多老胡同公共服務設施很不完善，環境衛生狀況差，四合院內私搭亂建、擁擠雜亂、通道狹窄，建筑老化、房屋質量差。為改善胡同居民環境，提升城市生活品質，2017年3月，時任北京市市長蔡奇同志在察訪東城區和西城區背街小巷環境整治時提出建立“街長”“巷長”制，把責任落實到街道、社區，創建一批示范街面、精品胡同[3]。2017年4月，北京市制定印發了《首都核心區背街小巷環境整治提升三年（2017-2019年）行動方案》，要求對首都核心區2435條背街小巷進行環境整治，“抓創建、治頑癥、促提升”，更好地保護古都風貌，留住北京城市的“魂”，做到“十有十無一創建”：環衛作業有隊伍、交通停車有規范、街巷立面有管護、公服設施有維護、綠化美化有養護、街容巷貌有巡查、違法行為有查處、居民群眾有自治、督導檢查有力度、示范引領有標桿；無私搭亂建、無開墻打洞、無亂停車、無亂占道、無亂搭架空線、無外立面破損、無違規廣告牌匾、無道路破損、無違規經營、無堆物堆料；創建文明街巷。從2017年起，三年間全市共對3000余條背街小巷進行了環境改造。2020年北京啟動新一輪“背街小巷環境精細化整治提升三年行動計劃”，緊緊圍繞居民“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”“便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性”“七有”“五性”需求，在達到“十無”標準基礎上實現“五好”標準（公共環境好、社會秩序好、道德風尚好、同創共建好、宣傳氛圍好），覆蓋了全市16個區，計劃到2022年年底前，全市完成3261條達標類、精治類背街小巷環境精細化整治提升任務，同時做好1026條維護類背街小巷環境的日常管護[4]。 五年來，北京全市3958條背街小巷環境面貌得到整體改善；1.63萬多名街巷長、3.98萬多名小巷管家充實街巷治理力量；自2018年起，邀請市民評選出了雨兒胡同、府學胡同、鷂兒胡同、韶九胡同等40條“北京最美街巷”[5]；首都文明辦、北京市城市管理委、北京市規劃和自然資源委命名了施家胡同、模式口南小街、祿米倉西巷等663條首都文明街巷[6]；北京歷史文化名城保護委員會辦公室2022年正式公布了磚塔胡同、史家胡同、楊梅竹斜街、百花深處等598處首都功能核心區首批傳承悠久、具有相對完整歷史信息和較高歷史文化價值的街巷胡同傳統地名保護名錄[7]。市民對背街小巷環境精細化整治提升工作滿意率達到95.6%。
新一輪背街小巷環境精細化整治提升已不再是單純的環境治理和景觀風貌品質提升，而是加強城市修補，補齊便民短板，突出老城保護與街區更新、環境整治與民生改善、依法行政與人文關懷、專項治理與長效管理的有機結合、良性互動。 三、北京胡同更新基層治理的經驗做法 (一)基層黨建引領，發揮黨員先鋒模范作用 以基層黨建引領基層治理創新，強化街道黨工委對地區治理重大工作的領導機制，充分發揮黨員先鋒模范作用。一是將黨建工作與胡同社區更新中的老舊小區綜合整治、簡易樓騰退及再利用、背街小巷精細化提升、院落整治、停車管理、景觀綠化、雨污分流等老百姓迫切關心的關鍵項目和治理難點結合起來，搭建治理平臺，實現為民辦事常態化、機制化，把解決群眾身邊問題的實效作為檢驗工作的標準。二是開展在職黨員回社區報到服務，立足實際，兼顧在職黨員的個人特長和群眾需求，為群眾開展黨課宣講、政策宣傳、民事調解、法律援助、扶貧幫困、助殘助老、環境治理等各類服務。推進區域化黨建和社區自治，開展社區公益志愿活動，把業委會與物業管理納入社區治理范疇，推動多方參與和資源整合。三是全面推進“互聯網+社區黨建”，推動社區黨建工作和黨員管理服務信息化，健全即時響應機制，及時回應群眾訴求，做好網上群眾工作。 (二)賦權賦能下沉，提升街道社區工作效能 深化街道管理體制改革，重心下移、權力下放、力量下沉，實現扁平化管理，增強街道統籌協調和在一線解決問題的能力。社區減負，建立街道職責準入制，權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉。實施“街鄉吹哨、部門報到”，完善“接訴即辦”機制，整合現有站所、分局執法力量和資源，組建街道綜合行政執法機構，逐步實現“一支隊伍管執法”，真正解決“看得見的管不了、管得了的看不見”的現狀。 將網格化管理作為城市精細化管理的基礎。運用網格地圖技術將所轄區域劃分為基礎網格和單元網格，進行分塊管理。以信息系統為支撐，有效解決“情況不明”和“信息孤島”的問題，確保數字準、底數清、情況明。將街巷長、“小巷管家”和網格員、協管員、社區工作者、志愿者、社區專員等基層管理資源和工作力量向網格化體系下沉，建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統領的基層精細化管理體系。 (三) 重視規劃設計，秉承專業技術指導 新修訂并經北京市第十五屆人民代表大會第四次會議通過《北京歷史文化名城保護條例》，把老城整體保護作為重中之重，嚴格落實老城不能再拆的要求。嚴格遵循《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》等法定規劃要求，堅持“?！弊之旑^，實現應保盡保。最大限度恢復歷史肌理，加強保護胡同、四合院，逐步擴大歷史文化街區保護范圍，切實加強老城整體保護與復興。 健全街區責任規劃師、建筑師制度，充分發揮專家和專業團隊作用。聚焦歷史文化保護和居民生活需求，制定《街區更新實施方案和風貌保護設計導則》《背街小巷環境整治提升設計管理導則》等技術文件，科學劃分街區單元，對傳統街巷、平房院落、老舊小區、危舊樓房、公共空間等，圍繞功能優化、業態提升、風貌塑造、文化培育、環境整治等開展問題診斷和方案設計，明確建筑立面、市政設施、城市家具等十大類36項要素規范管控標準，實施差異化管控和精細化引導，注重文化延續和人居環境改善，體現首都精神、展現古都特色、提升胡同魅力。
(四)共建共治共享，激發社區治理活力 構建以社區黨組織為核心，社區居委會為主體，社區服務站為平臺，物業、市政公用等服務企業、駐社區單位和各類社會組織廣泛參與、協同聯動的社會治理體系，“縱向到底、橫向到邊、協商共治”。注重民生細節、百姓需求，完善“小院議事廳”等社區民主協商自治機制，“居民的事居民議、居民的事居民定”。推廣社區會客廳，為社區居民提供鄰里聚會、廚藝分享、社區議事場所，以居民興趣及自發意愿為主導成立歷史文化保護、公益慈善、居民生活服務等社團組織，挖掘文化，開展活動，維護和諧的鄰里關系。 北京胡同改造發展，既不是一味大拆大建，也不是簡單原封不動，而是下足“繡花”功夫，尊重民意，反映民需，不拘一格，鼓勵探索創新漸進式有機更新的胡同保護模式，推動歷史文化和現代生活融為一體。如東城區南鑼鼓巷四條胡同、前門草廠地區的“共生院”模式，將胡同騰退院落升級改造為“青年公寓”，堅持“一院一策”和“一戶一方案”，改善提升居住條件，實現建筑共生、居民共生、文化共生，讓胡同里的老街坊都能過上現代生活。西城區什剎海地區的“共生院”模式，把胡同大雜院按照傳統四合院房屋建造手法和工藝進行保護性修繕，拆除院落公共區域中的違法建設，改造成高端民宿。引入文化工作室、人才公寓、“花舍”等功能，改善公共環境?！鞍姿略偕媱潯卑凑毡本┦锥脊δ芏ㄎ?，通過政府主導、企業示范、社會力量參與、本地居民共建模式，以人口疏解調控、胡同基礎設施微循環微更新、四合院落建筑修繕與廚衛改造示范、街區公共環境改善、文化記憶挖掘、文化觸媒培育、文創設計展示、居民參與創新街區治理等方式開展社區營造，保留老城胡同肌理和傳統四合院居住功能屬性，還原北京老城胡同文化，延續歷史文脈，滿足當代城市生活需求，聚集商客、招引創客、吸引居客，實現了自上而下的層級治理與自下而上的自組織治理之間的平衡，走出了一條城市社區有機更新和區域文化整體復興發展之路[8]。
四、北京街區胡同保護更新治理的發展建議 街區胡同更新是一種小規模、漸進式、可持續的更新，主要包括街區功能優化、業態提升、文化保護與傳承、特色風貌塑造、文化培育、環境整治、基礎設施和公共服務設施的改善等。除物質層面的更新保護外，滿足人民群眾便利性、多樣化、高品質生活服務需要的社區治理更需持之以恒，久久為功。 (一)加強重點領域法制保障 現代城市治理要求不斷完善綜合執法體系，更加注重運用法規、制度、標準來管理城市，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，胡同保護更新涉及非首都功能疏解、文物騰退及歷史建筑危改保護、四合院產權析分等諸多事項，使得保護、整治北京胡同和四合院工作異常復雜，事無巨細又常常無法無規無章可循，亟需根據保護需要，多立“小切口”、有特色、可操作的法規。例如，老城街區的歷史建筑不僅是城市空間的核心要素，也是城市文化重要載體，是前人智慧的積淀，是城市內涵、品質、特色的重要標志，與城市功能緊密關聯，也與人們的生活息息相關。2021年3月1日起，《北京歷史文化名城保護條例》正式施行，明確將歷史建筑納入保護對象，構建起歷史建筑的全流程保護體系，提出保護利用的目標要求。2022年8月，北京市規劃自然資源委會同市住房城鄉建設委起草了《北京市歷史建筑保護利用管理辦法（試行）》（征求意見稿），界定了各類保護行為邊界，細化配套管理制度，明確了保護修繕要求，提出了活化利用指引。建議在此類工作基礎上制定《北京市歷史建筑保護條例》，進一步提升保護強度，明確專項保護資金來源和分類保護利用措施。北京已著力推進胡同和四合院、會館、名人故居等歷史建筑的保護利用，2017年至今公布了三批次共計1056棟（座）歷史建筑。對于胡同中歷史建筑的保護，還需要加強普查認定，發掘歷史遺存，豐富內涵類別，明確保護對象，清晰界定產權，建立保護名單、瀕危名單、退出名單，推進掛牌建檔，細化保護權責，加強修復修繕，規定糾劾程序，加大公益訴訟力度。另外，需要出臺非首都功能疏解騰退空間管理和使用的實施細則，確保疏解整治騰退空間服務于優化提升首都核心功能。在拆違建筑、“開墻打洞”、地下空間和群租房整治、直管公房改造等與“疏解整治促提升”工作密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域制定聯合執法方案和綜合執法規章，完善城市精細化治理的執法機制。
(二)規劃設計方案宜重“物”又重“人” 目前的胡同街巷整治，更多地關注拆違封洞、立面整飾、清臟治亂、綠化美化等外觀品質提升，短期內效果立竿見影。對于胡同生活變化及其背后經濟社會深層次影響因素的關注不足，胡同居民在更新改造中，感覺淪為文化旅游地的陪襯，老北京平民居住條件沒有得到改善，反而日常生活受到干擾，很多原住民對胡同改造缺乏熱情。建議在后續的保護更新中，尤其是核心區歷史文化街區等重點片區，兼顧“面子”“里子”，加強老城平房院落修繕整治、公廁、老舊管線改造提升，補齊配套設施。推進央屬、市屬等單位自管產老舊公房維護更新，建立以產權單位為主體的更新維護投入機制。利用疏解騰退空間和邊角地整治，豐富公共空間功能。完善一刻鐘社區生活服務圈內容，補充便利店、菜場等服務設施。綜合配置“老年之家”“親子營地”“共享書屋”“社區客廳”“口袋公園”等多業態、差異化、融合化的服務功能，真正提升居民的歸屬感、獲得感、幸福感。
(三)推進胡同智慧社區建設 建立健全街道大數據管理服務平臺，依托網格化管理平臺，動態更新胡同街巷基礎信息數據庫。加強與部署在不同層級、不同部門的各類社區信息系統與智慧社區綜合信息平臺聯網對接或向其遷移集成。依法向街道社區下放政務服務審批受理權限，擴大社區政務服務事項網上受理、辦理數量和種類，拓展政務事項查詢、辦理、反饋功能[9]。建設胡同網上家園，打造線上線下各類社會主體緊密互動的公共平臺，建立健全民情反饋、風險研判、應急響應、輿情應對機制，實現“前臺一口受理、后臺分工協同”。推廣云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等新一代信息技術，拓展智慧胡同治理場景。學習海淀區城市大腦建設和治理經驗，完善鄉鎮（街道）與部門政務信息系統數據資源共享交換機制，制定胡同社區信息共享清單，多網融合、互聯互通，大幅減少工作臺賬報表，推進人、地、房、事、物、組織等基礎數據深度整合，增強數據動態掌握、分析和預警能力。立足基層治理和民生服務，構筑胡同社區數字生活新圖景，聚合胡同周邊商超、物業、維修、家政、養老、餐飲、零售、美容美發、體育等生活性服務業資源，鏈接胡同周邊商戶，建設便民惠民智慧生活服務圈。建設老城保護大數據中心和運營管理中心，開發胡同建筑保護、智慧村史館、市政基礎設施智能化改造等各種可視化空間應用場景，實現“機制+科技”的融合治理，提高城市精細化治理效率。 參考文獻 [1]新華社.習近平在北京考察工作時強調：立足優勢，深化改革，勇于開拓，在建設首善之區上不斷取得新成績[EB/OL].中央政府網,2014-02-26. http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/26/content_2622819.htm. [2]新華社. 習近平春節前夕在北京看望慰問基層干部群眾[EB/OL].求是網,2019-02-02. http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-02/02/c_1124077518.htm. [3]戴軒.蔡奇：背街小巷整治要建“街長”制[N].新京報,2017-03-29. [4]王天淇.本市啟動“背街小巷整治提升”新三年行動[N].北京日報,2020-04-30. [5]王天淇,方非. 五年來,北京3958條背街小巷“煥然一新”[N].北京日報,2022-06-03. [6]首都精神文明建設委員會辦公室、北京市城市管理委員會、北京市規劃和自然資源委員會.關于2022年度背街小巷環境精細化整治提升和深化文明創建先進典型候選名單的公示[EB/OL]. https://www.bjwmb.gov.cn/notice/2022/12/29/10017775.html. [7]北京歷史文化名城保護委員會. 關于公布首都功能核心區傳統地名保護名錄（街巷胡同 第一批）的通知[EB/OL].北京歷史文化名城保護委員會官方網站,2022-02-28. http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/tzgg/sj/202202/t20220228_2618382.html. [8]北京城市規劃學會.北京城市更新最佳實踐[M].2022編印. [9]首都城市環境建設管理委員會辦公室.關于印發北京市“十四五”時期城鄉環境建設管理規劃的通知（首環建管辦〔2022〕42號）[EB/OL].北京市城市管理委員會官方網站,2022-08-03. http://csglw.beijing.gov.cn/zwxx/zcwj/qtwj/202208/t20220803_2785517.html. [10]中共北京市委.中共北京市委、北京市人民政府關于加強新時代街道工作的意見[EB/OL].北京市人民政府網站,2019-02-23. http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html. 注：本文系作者主持的北京市發展改革委《“十四五”時期北京市加強歷史文化名城保護的思路與措施》課題之部分研究成果。文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。 | |||||
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