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《政府投資條例》是我國深化投融資體制改革和“放管服”改革的重要成果，是我國政府投資領域的首部行政法規。針對以基本公共服務項目為代表的政府投資項目可行性研究突出存在的“碎片化”“階段化”“片面化”等問題，本文結合基本公共服務項目的特點，提出了高質量開展可行性研究的優化路徑，即在重視收集項目資料和現場踏勘工作的基礎上，重視績效考核指標、總體建設規劃、全生命周期分析、模塊化估算指標體系等內容的論證。

一、基本公共服務項目的主要特點

基本公共服務是指由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。基本公共服務項目作為保障群眾切身利益和社會民主、公平、穩定的基礎設施，具有維系社會公正、體現社會公益性的作用。

基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務；廣義上，還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。本文中的基本公共服務項目是指狹義基本公共服務領域內的工程建設項目，具有項目公益性強、重點保基本需求、供給主體多元化、政府監管力度大等特點。

（一）公益屬性顯著

基本公共服務項目的基本特征是公益性，具體表現在三個方面。其一，該類項目多為民生項目，以保障全體公民生存和發展的基本需求為目的，需要體現均等化、普惠化和便捷化；其二，該類項目具備較強的社會效益、生態效益，受益群體廣泛、外部效果顯著、可持續影響突出，對調整社會結構、維護社會穩定、促進經濟社會協調健康發展有積極作用；其三，該類項目不以營利為目的，具有投資額度多、建設規模大、服務年限長、收益時間滯后、投資回報率低等特點，一般由政府“兜住底線”。

（二）重點保基本需求

基本公共服務項目的核心界定是保基本。其一，基本的范圍和內容應隨著當地經濟社會發展水平和階段的提高進行動態調整；其二，該類項目的決策、建設、管理、供給以及績效評價應形成系統性、整體性和制度性；其三，該類項目的功能定位、建設標準、建設規模和資源配置應嚴格遵循國家、行業和地方相關標準和規范，不得隨意擴大建設規模，提高建設標準。

（三）供給主體多元化

基本公共服務項目基于“公益性”和“保基本”兩大典型特征，原本屬于政府職責范圍，目前已初步構建政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的多元化建設模式。其一，政府直接投資的項目，應做好財力保障，加快重大項目建設運營；其二，政府購買服務的項目，應積極引導社會力量參與，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。

（四）政府監管力度大

基本公共服務項目一般為政府投資項目，既直接關系公共利益，又是政府履行職能的主要方式，必須加強全過程監管。其一，決策階段政府需審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計概算和招標方案；其二，實施階段項目單位需如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工驗收等基本信息，政府需采取在線監測、現場核查等監管方式，并在項目竣工后審查決算報告；其三，全面實施預算績效管理，對實施期超過一年的重大項目實行全周期跟蹤問效，建立動態評價調整機制。

二、新時期高質量開展可行性研究的新要求

近年來，我國在投融資管理方面出臺了《政府投資條例》《企業投資項目核準和備案管理條例》《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》《項目支出績效評價管理辦法》《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》等一系列政策法規，對基本公共服務項目高質量開展可行性研究提出了新要求。

（一）由碎片化建設轉向整體規劃、分期建設

基本公共服務項目普遍不注重對社會需求的調查研究，對項目功能定位和建設規劃研究不足，未能統籌考慮近期建設和遠期發展需求，還停留在簡單、盲目的碎片化建設層面，致使“建好即落后”“建好即改造”“建成不利用”等問題層出不窮，影響基本公共服務功能的有效發揮，導致服務質量和效率下降。

因此，首先該類項目行政主管部門應根據本領域基本公共服務和空間布局現狀以及未來發展需求編制行業發展規劃，明確發展目標、空間布局及重大項目等，為項目實施提供行業規劃依據；其次，該類項目的可行性研究要以本領域行業發展規劃為依托，增加總體建設規劃研究，主要包括需求分析、功能定位、規模測算、現狀設施利用方案和分期實施方案等。總體建設規劃應具有約束性和權威性，其所確定的建設項目、內容和規模不得隨意變動。

（二）由建設成本管理轉向全生命周期成本管理

“重建設投入，輕運營管理”，是政府投資項目的“通病”，基本公共服務項目也亦然。基本公共服務的設施設備必須與運營階段的運營主體、運營模式、人員配置和資源保障相銜接，形成整體性、系統性、協同性方案，才能真正實現基本公共服務項目的價值。

因此，該類項目的可行性研究應打破條塊分割的投資管理體制，實施“工程建設+設備采購+信息化建設+開辦費”的全口徑總投資概念。同時，重視運營方案研究，在此基礎上，對經營性項目的財務盈利能力、債務清償能力和財務可持續性進行分析；對非經營性項目的運營成本和服務收費合理性，以及財務平衡和可持續性進行分析，實現項目成本全周期管控。

（三）由實施期間考核轉向全過程分階段考核

基本公共服務項目在決策階段和建設階段已建立起較為成熟的評價體系，對投資建設行為有明確、規范的約束和管理，但對運營階段的產出、效益和服務滿意度指標缺乏關注，致使部分“運營不可行”、“財務可持續性不可行”的項目成為“可行”項目，嚴重影響財政資源配置效率和使用效益。

因此，該類項目的可行性研究應進一步深化項目預期目標分析，構建全過程分階段的目標體系，實施期間的指標更加注重決策、過程和產出，運營階段的指標更加注重產出和效益，兩階段各有側重、相互銜接。同時，還應對實現預期目標的風險因素進行識別，針對主要風險因素提出相應的規避和防范對策，為項目決策提供完整信息。

（四）由單一項目造價分析轉向同類項目對比

基本公共服務項目即便是同一領域同一類型的項目，由于使用功能、工藝流程、建筑造型、設備系統選型、建設條件等方面的差異，綜合單方造價也會千差萬別、區間范圍較大，存量項目綜合單方造價統計數據對后續新建項目的投資決策參考價值局限性較大。

因此，該類項目的可行性研究不能局限于單一項目造價分析，應轉向同類項目同口徑對比分析，對同類項目工程方案進行模塊化分解，逐步形成模塊化造價指標體系，并根據社會經濟發展和市場變化進行動態調整和更新。

三、基本公共服務項目可行性研究報告優化路徑

（一）提升可行性研究報告編制質量的總體路線

可行性研究報告是可行性研究成果的主要載體。針對投資項目可行性研究現存問題的梳理，從全過程分階段考核、整體規劃分期建設、全生命周期分析論證、構建模塊化估算指標庫等要求，對可行性研究報告主要章節內容提出優化建議，如圖1所示。

圖1 基本公共服務項目可行性研究報告優化路徑

（二）可行性研究應重視資料收集和現場踏勘

1．收集項目資料是編制可行性研究報告的基礎工作

資料的真實性、準確性和完整性是編制一份研究充分、依據可靠、論述嚴謹、內容詳實的可行性研究報告的重要基礎。因此，可行性研究工作應全面搜集與項目建設相關政策法規、標準規范、業務流程、服務數據、功能需求等基礎資料（如表1），完成從宏觀至微觀，從現狀情況到發展需求（規劃設想）等方面的基礎資料搜集工作，為報告編制奠定堅實基礎。

表1 投資項目主要基礎資料

2．現場踏勘是直觀認知和獲得第一手資料的最佳途徑

通過對現場的仔細踏勘，可以辨識建設項目選址與周圍環境、相關規劃的協調性；了解周邊交通和市政等建設條件以及場地施工條件，預判對建設方案和投資的影響；了解地形、地貌和地上（下）物情況，重點關注土石方工程、擋土護坡工程、地上（下）物拆改移工程、建設場地周邊建筑物保護工程等容易忽視的內容，如表2。

表2 現場踏勘主要內容匯總

（三）可行性研究亟待強化論證的重要內容

鑒于新時期高質量發展的新要求，可行性研究除重點分析建設理由、建設方案和投資估算等傳統內容外，還應加強績效考核指標、總體建設規劃、全生命周期分析、模塊化估算指標體系等內容的論證：

1．重視績效考核指標確定

項目績效考核指標體系實際上是可行性研究的結論，是項目建設的目的、預期達到的效果。通過指標體系的構建，可以反映出項目可行性研究的全面性、系統性、合理性、科學性和現實性。

（1）提出項目預期目標

可行性研究階段通過對建設項目需求、技術、經濟、社會、環境等各方面進行分析論證，提出項目預期目標，即初步績效考核指標。

建設階段指標，主要包括建設規模和建設內容、設備設施水平和技術工藝水平、建設進度、總投資等。

運營階段指標，主要包括項目功能定位、產品（服務）數量、質量和效率、人員結構、經濟效益和社會效益等。

（2）制定風險管理方案

圍繞項目預期目標，通過風險識別、風險分析等認識、評估項目的潛在風險，并以此為基礎合理制定風險應對措施，對項目風險實行有效控制，妥善處理風險事件造成的不利后果，以最少的成本保證項目預期目標的實現。

2．重視總體建設規劃編制

總體建設規劃是項目單位開展基本建設的重要依據，應根據需求分析并結合資源約束條件等方面研究，充分論證項目定位、功能需求、建設標準和標準建設規模，并在正確處理近期建設計劃和遠期發展需求基礎上，確定分期實施規劃。

（1）項目定位：是指根據需求分析，確定項目的社會定位（市場定位）、目標客戶群定位、提供服務或產品定位和規模。它是功能需求和建設規模論證的基礎和決定性因素。

（2）功能需求：在項目定位的基礎上，結合業務需求和工藝流程確定使用功能以及實現形式（自建或社會資源共享）等。

（3）建設標準：建筑面積指標、裝修標準、設備設施配置要符合國家和當地政府相關規定，不可擅自提高標準，不可盲目追求高大上。

（4）建設規模：根據相關建設標準、設計規范和行業規范，并結合項目實際業務發展需求和工藝流程，確定標準建設規模。較為簡單的新建項目，可在標準建設規模的基礎上，結合項目規劃條件、設計方案、基礎設施等約束條件確定本項目實際建設規模。如實際建設規模與標準建設規模之間有較大缺口，應分析項目建設是否影響預期目標實現，是否影響項目正常運營，是否在運營管理方面有一定保障措施。

（5）實施規劃：大型、復雜項目的建設規模論證應研究合理、優化的工程分期，明確近期規模和遠期規模。改擴建項目的建設規模論證應在充分評估現有資源利用情況的基礎上，進行資源整合，確定分期實施規劃，防止盲目重復建設和資源浪費。主要包括現狀利用規劃、擬建項目規模和遠期建設規劃三部分內容。

3．重視全生命周期分析

全生命周期成本分析覆蓋由前期決策到運營維護的各個階段，是對建設項目進行系統性、定量化的研究方法。對于可行性研究報告而言，主要涉及建設方案、運營方案和財務方案章節，這三章相互影響、有機關聯，需要不斷優化完善，才能在最低成本的基礎上實現項目價值最優化。

（1）優化建設方案。優化建設方案包括三方面內容：一是技術性比選，包括合理性、先進性、適用性、可靠性等方面；二是經濟性比選，運營方案和財務方案的分析結果將反饋到建設方案中，用于方案比選研究；三是可施工性比選，包括施工難度、原材料供應、資源調度、工期計劃等方面。可行性研究階段可通過上述三方面比選優化，選擇技術可行、經濟合理、易于實施的建設方案。

（2）確定運營方案。運營是項目全生命周期中的核心階段，包括策劃、經營、管理等一系列過程。可行性研究階段運營方案主要考慮如何對生產經營活動進行規劃、組織和控制，包括運營主體、運營（管理）模式、人員配置方案、原輔材料供應方案、投產及達產時間、成本及價格或收費標準等內容。

（3）財務分析評價。在建設方案和運營方案的基礎上進行財務分析，評價內容應根據項目的性質和目標確定。經營性項目，分析項目的盈利能力、償債能力和財務生存能力，判斷項目的財務可接受性。沒有營業收入或有一定收入但不足以補償全部成本的非經營性項目，主要考察項目財務生存能力；同時該類項目通常需要政府長期補貼才能維持運營，應合理估算項目運營期各年所需的政府補貼數，并分析政府補貼的可能性與支付能力。營業收入在補償全部成本后尚有盈余的非經營性項目，財務分析內容與經營性項目基本相同。

4．重視模塊化估算指標體系

可行性研究階段要求構建快速準確的投資估算指標體系，既便于投資決策，也便于進行投資控制和限額設計。將“模塊化”引入投資估算指標體系，既能保證同一類型、同一級別模塊指標的可比性，又能更加真實的反映工程典型特征，有效提升指標體系的完整性、準確性和可比性。

（1）分解工程方案

構建模塊化投資估算指標體系的第一步是對工程方案進行自上而下的逐層系統分解。模塊分解應遵循以下原則：

第一，完整性，即模塊劃分應相對獨立、邊界清晰，避免漏項和內容重復；

第二，準確性，即模塊劃分應能準確體現該類工程的典型特征，避免“失真”問題；

第三，可比性，即同類型項目分解后的模塊應保持一致性，避免相同模塊內容、邊界界定不一致。

以醫院建設項目為例，主體工程可分解為基礎工程、建筑工程、裝飾工程、給排水工程、消防工程、暖通空調工程、強電工程、弱電工程、蒸汽系統、燃氣系統、太陽能系統、電梯工程、醫療氣體系統、物流系統和標識系統等模塊。

（2）確定模塊參數

模塊分解后，應研究影響每個模塊投資估算指標的主要參數。參數設定應符合以下要求：

第一，針對性，即刻畫該模塊的主要技術參數，不宜過粗或過細，前者失去參考價值，后者降低實用性和可操作性。如建筑工程模塊的主要參數可設置為結構類型、層數、層高、跨度、地震烈度等。

第二，易量化，即參數對模塊單位估算指標的影響程度應可以量化。

第三，分級別，即該參數對應估算指標可按建設標準分等級設置，如高中低等。

（3）構建指標體系

搜集同類項目中已批復的可研估算、初設概算、竣工決算等資料，按照模塊化體系的劃分對投資數據進行統計、梳理和分析，形成投資估算指標體系。

隨著新標準新規范的實施、新技術新設備的應用以及市場價格的變化，模塊化投資估算指標體系應不斷調整完善，形成動態管理，進一步提升估算指標的有效性、可靠性和實用性。

四、結論

本文從深化投資管理體制改革的視角，深度剖析了“總體建設規劃”“全生命周期分析”“項目支出績效評價”等對可行性研究工作的新要求，并針對目前基本公共服務項目可行性研究報告中存在的薄弱環節，從前期準備和報告編制兩個階段提出了優化路徑和要點解析。

基本公共服務項目可行性研究中還存在建設方案和地質勘查的深度要求不明確，環保、節能和社會風險分析章節與后期專項評價之間的內容界定不清晰等問題，各地區各領域掌握尺度差異較大，在一定程度上造成投資控制難、優化決策程序難、事中事后監管難等問題，需要進一步研討論證、制定標準，提升可行性研究工作的規范性、科學性和準確性。

參考文獻

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