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我國生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新與實踐行動

中咨公司區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部

郭建斌 張同升 等

我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)。黨的二十大報告專設(shè)“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”篇章，專題部署生態(tài)文明建設(shè)工作。報告指出：大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件。尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，深入開展環(huán)境污染防治，實施生態(tài)系統(tǒng)保護修復重大工程，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推動美麗中國建設(shè)。黨的二十大會議結(jié)束后，中咨公司召開傳達學習貫徹黨的二十大精神動員部署會，區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部在郭建斌主任帶領(lǐng)下，全面認真學習黨的二十大報告，結(jié)合部門業(yè)務(wù)工作，梳理了我國生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新過程，針對綠色發(fā)展面臨的問題挑戰(zhàn)，提出了新時代生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)的發(fā)展建議。

一、歷史演進：從發(fā)展理念到國家戰(zhàn)略

文明是人類改造世界的物質(zhì)成果和精神成果的總和，是人類社會進步的象征。生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后人類發(fā)展的重大成果，是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的新形態(tài)。

新中國成立以來，歷代黨中央領(lǐng)導集體立足于我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，著眼于處理不同歷史階段社會經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的關(guān)系，在“實踐-認識-再實踐-再認識”辯證唯物主義知行合一觀指導下，從簡單樸素的“保護環(huán)境，造福人民”到“兩個文明”，從“可持續(xù)發(fā)展”到“科學發(fā)展觀”再到“五位一體”總體布局，不斷深化對人與自然基本規(guī)律的認識，闖出了一條人與自然和諧共生的中國特色社會主義生態(tài)文明發(fā)展道路。

(一）早期探索（1949-1978年）：綠化祖國，江河治理

新中國成立之初，森林覆蓋率只有8.6%。為了改善新中國的生態(tài)環(huán)境，1950年 5月，政務(wù)院審議通過《關(guān)于全國林業(yè)工作的指示》，提出“我們當前林業(yè)工作的方針，應(yīng)以普遍護林為主，嚴格禁止一切破壞森林的行為”。1955年，毛澤東同志向全國人民發(fā)出了“綠化祖國”的號召。1956年1月，中共中央政治局提出《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》：“從1956年開始，在12年內(nèi)，在自然條件許可和人力可能經(jīng)營的范圍內(nèi)，綠化荒地荒山。在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，只要是可能的，都要有計劃地種起樹來。”1958年1月，毛澤東同志在《工作方法六十條（草案）》中提出“林業(yè)要計算覆蓋面積，算出各省、各專區(qū)、各縣的覆蓋面積比例，作出森林覆蓋面積規(guī)劃。”1958年8月，毛澤東同志進一步指出：“要使我們祖國的河山全都綠起來，要達到園林化，到處都很美麗，自然面貌要改變過來。”1963年 5月，國務(wù)院發(fā)布《森林保護條例》，明確“禁止毀林開荒”，“在大面積國有林區(qū)建立護林防火機構(gòu)，配備森林警察。”“國家劃定的自然保護區(qū)的森林，禁止進行任何性質(zhì)的采伐”，并于1956年建立了中國第一個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)。截至1966年，全國已經(jīng)成長起來的新造幼林達2億多畝，建立社隊林場、專業(yè)隊伍 10多萬個，從業(yè)人員超過 100萬人；建立國營林場 3500多個，擁有職工 22萬多人，全國造林能力達到每年約4000萬畝。

針對淮河、黃河、海河等特大洪澇災(zāi)害，毛澤東同志提出“一定要把淮河修好”（1951年5月）、“要把黃河的事情辦好”（1952年10月）、“一定要根治海河”（1963年11月），開啟新中國初期治理淮河、黃河、海河工程、長江堤防堵口復堤、荊江分洪工程、官廳水庫工程等水利工程建設(shè)，初步建立了重大河流整治的防洪減災(zāi)體系。

中華人民共和國成立后的工業(yè)建設(shè)方針是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，受1952年英國倫敦煙霧事件、1956年日本水俁病事件等環(huán)境公害影響，1969年我國在編制國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃時，開始研究工業(yè)發(fā)展中的公害問題。1972年6月，我國派團參加了在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議，會議通過了《人類環(huán)境宣言》，開創(chuàng)了人類環(huán)境保護事業(yè)的新紀元。1973年8月，國務(wù)院召開了第一次全國環(huán)境保護工作會議，審議通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干決定》，將環(huán)境保護工作納入各級政府的職能范圍，確定了我國第一個關(guān)于環(huán)境保護的“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的“32字方針”，成為我國環(huán)境保護事業(yè)的里程碑。

(二）邊發(fā)展邊治理（1978-2011年）：兩型社會，科學發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，解放思想、實事求是，確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的基本路線，開啟了我國經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進的新進程。

1979-2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值高速增長，年均增長9.8%，同期世界經(jīng)濟年均增速只有2.8%。國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3645億元急速躍升至2012年的約52萬億元（圖1）。經(jīng)濟總量占世界的份額由1978年的1.8%提高到2012年的11.5%，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，城鎮(zhèn)總?cè)丝谀昃黾?586萬人。工業(yè)生產(chǎn)能力迅速提高，主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量迅猛增長。2012年，原煤產(chǎn)量達到36.5億噸，比1978年增長4.9倍；粗鋼7.2億噸，增長21.8倍；水泥22.1億噸，增長32.9倍；汽車1928萬輛，增長128.3倍。我國能源消費總量年均增長5.6%。

圖1 1978-2012年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值變化

這一時期，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾。“一要吃飯，二要建設(shè)”，是指導我國經(jīng)濟工作的一項基本原則。與此同時，粗放式的經(jīng)濟增長方式和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來了大氣污染、水污染、土壤污染、垃圾圍城、土地沙化、水土流失、洪澇旱災(zāi)等嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問題。《1999年中國環(huán)境狀況公報》顯示：中國主要城市空氣質(zhì)量嚴重惡化，66.9%的城市超過國家空氣質(zhì)量二級標準，北京成為全球空氣污染最嚴重的城市之一。中國主要河流有機污染普遍，面源污染日益突出：遼河、海河、淮河、黃河污染嚴重（遼河水質(zhì)監(jiān)測斷面中劣Ⅴ類占69.3%，海河、淮河、黃河Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為49.7%、56.2%、63.1%），141個國控城市河段中，63.8%的為Ⅳ至劣Ⅴ類水質(zhì)。太湖、滇池、巢湖等主要湖泊富營養(yǎng)化嚴重。近岸海域以劣四類和二類海水為主。1985年后黃河年年斷流，1997年黃河斷流天數(shù)達227天。森林覆蓋率13.9%，明顯低于世界森林覆蓋率26.0%的水平。沙化土地168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%。1998年全國共有29個省（區(qū)、市）遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害，長江、嫩江、松花江等暴發(fā)特大洪災(zāi)，造成了極為嚴重的生命和財產(chǎn)損失。

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護。1978年底中共中央以中發(fā) (1978) 79 號文件轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組《環(huán)境保護工作匯報要點》，明確指出：消除污染、保護環(huán)境是進行經(jīng)濟建設(shè)、實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的重要組成部分。1983年底召開第二次全國環(huán)境保護會議，時任國務(wù)院副總理李鵬宣布保護環(huán)境是我國必須長期堅持的一項基本國策。1995年江澤民同志在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》講話中強調(diào)“要把控制人口、節(jié)約資源、保護環(huán)境放到重要位置，使人口增長與社會生產(chǎn)力的發(fā)展相適應(yīng)，使經(jīng)濟建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)良性循環(huán)。” 2004年胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會上講話指出，“要徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價的粗放型增長方式，不能以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長，不能以眼前發(fā)展損害長遠利益，不能用局部發(fā)展損害全局利益”，“實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的良性循環(huán)”。

形成了生態(tài)環(huán)境保護法律體系。1979年9月《環(huán)境保護法（試行）》頒布實施，成為我國歷史上第一部環(huán)境法律。1982年施行的《憲法》第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”1982年8月，全國人大常委會審議通過了《海洋環(huán)境保護法》；1984年5月和1987年9月，分別通過了《水污染防治法》和《大氣污染防治法》。1989年12月，《環(huán)境保護法》正式出臺。20世紀90年代頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等，1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。“十一五”期間，頒布了《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。

環(huán)境治理和生態(tài)保護成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。“六五”計劃(1981-1985年)將環(huán)境保護作為我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃的獨立篇章予以闡述。自“七五”計劃開始，環(huán)境保護五年規(guī)劃成為經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃體系的重要組成部分。“九五”、“十五”計劃進一步強調(diào)加強人口和資源管理，加強森林草原生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染治理、荒漠化和風沙源治理，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，“堅持經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，所有建設(shè)項目都要符合環(huán)境保護的要求。”“十一五”規(guī)劃提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ七M形成主體功能區(qū)。生態(tài)保護的重點從事后治理向事前保護轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復為主轉(zhuǎn)變。環(huán)境保護堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，堅決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。

實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。1992年6月，聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開“環(huán)境與發(fā)展大會”，通過《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀議程》等文件。在這次大會上，我國向世界承諾走可持續(xù)發(fā)展道路。1994年3月，我國向全世界率先發(fā)布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。1995年９月，中共十四屆五中全會正式將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略寫入《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》。1997年黨的十五大報告提出“實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，“正確處理經(jīng)濟發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。資源開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，提高資源利用效率。統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治，嚴格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護的法律。實施資源有償使用制度。加強對環(huán)境污染的治理，植樹種草，搞好水土保持，防治荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境。”2002年黨的十六大報告將“可持續(xù)發(fā)展”納入全面建設(shè)小康社會目標。2003年十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的“五統(tǒng)籌”要求，其中自然資源保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保證。2007年黨的十七大報告將“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容，提出“堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，正式將“建設(shè)生態(tài)文明”作為2020年全面建成小康社會的五大奮斗目標之一。同時，將“人與自然和諧”、“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”等內(nèi)容寫入黨章。

(三）綠色發(fā)展新時代（2012年-）：五位一體，生態(tài)經(jīng)濟

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，全面加強對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的領(lǐng)導，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，譜就了新時代中國特色社會主義生態(tài)文明的華麗篇章，生態(tài)環(huán)境明顯改善，人民群眾獲得感、幸福感顯著增強。

2012年黨的十八大報告首次使用單獨一章具體闡述生態(tài)文明建設(shè)，強調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。”提出“五位一體”總體布局，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。”報告把生態(tài)文明建設(shè)與民生改善緊密結(jié)合起來，“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”2017年黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，推進綠色發(fā)展，解決突出環(huán)境問題，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。2022年黨的二十大報告要求必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。

這一時期中國開啟生態(tài)文明建設(shè)的新時代，生態(tài)文明建設(shè)成為黨的執(zhí)政方針，開創(chuàng)了人與自然和諧共生的現(xiàn)代化道路，開辟了中國特色社會主義的新境界。全社會主動自覺地將綠色發(fā)展理念貫徹到各領(lǐng)域全過程，從強調(diào)“人與自然和諧共處”遞進到“人與自然和諧共生”，從平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系遞進到“改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”、“綠水青山就是金山銀山”，從主要關(guān)注污染防治和植樹造林遞進到生態(tài)文明制度體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、主體功能區(qū)布局、以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)、加快產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系建設(shè)、推進碳達峰碳中和，從可持續(xù)發(fā)展理念的追隨者遞進為全球綠色發(fā)展的引領(lǐng)者和貢獻者。

二、理論創(chuàng)新：形成了習近平生態(tài)文明思想

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，在幾代中國共產(chǎn)黨人不懈探索的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新綠色發(fā)展理念，以前所未有的力度全面加強生態(tài)文明建設(shè)，系統(tǒng)謀劃生態(tài)文明體制改革，一體化治理山水林田湖草沙，著力打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，形成了習近平生態(tài)文明思想，深刻回答了新時代生態(tài)文明建設(shè)的根本保證、核心理念、宗旨要求、戰(zhàn)略路徑和制度保障，是馬克思主義基本原理同中國生態(tài)文明建設(shè)實踐相結(jié)合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化相結(jié)合的重大理論成果。

(一）根本保證：加強黨對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導

習近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題”。以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”寫入黨章，黨的十九大在黨章中增加了“堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”、“增強綠水青山就是金山銀山的意識”、“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”等內(nèi)容，2018年3月將“貫徹新發(fā)展理念”、“生態(tài)文明建設(shè)”寫入憲法修正案，實現(xiàn)了黨的主張、國家意志、人民意愿的高度統(tǒng)一。在實踐中，落實領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設(shè)責任制，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人。實行領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。中央實行生態(tài)環(huán)境保護督察制度，查處了一批破壞生態(tài)環(huán)境的典型案件。

(二）核心理念：綠水青山就是金山銀山

習近平總書記指出，“綠水青山和金山銀山?jīng)Q不是對立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路。”“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”“自然是生命之母，人與自然是生命共同體”，必須始終站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展。保護自然是增值自然價值和自然資本的過程，應(yīng)該得到合理回報和經(jīng)濟補償，要加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合的生態(tài)產(chǎn)品市場交易機制和生態(tài)保護補償制度，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，建立以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

(三）宗旨要求：良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉

習近平總書記指出，“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來”、“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”、“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內(nèi)容，是金錢不能替代的”。我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，落實以人民為中心的發(fā)展思想，必須解決好人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題。習近平總書記強調(diào)，打好污染攻堅戰(zhàn)是關(guān)系十四億多中國人民切身利益的大事，也是建設(shè)美麗中國的必然選擇。堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續(xù)深入打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。著力建設(shè)健康宜居美麗的城市家園，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，建設(shè)美麗宜居村莊，讓鄉(xiāng)村再現(xiàn)山清水秀、天藍地綠、村美人和的美麗畫卷。

(四）戰(zhàn)略路徑：綠色發(fā)展、系統(tǒng)治理

發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。習近平總書記指出，“殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展方式走到了盡頭，順應(yīng)自然、保護生態(tài)的綠色發(fā)展昭示著未來。”“新時代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念”。新時代經(jīng)濟發(fā)展，不再簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄，而是從“有沒有”轉(zhuǎn)向發(fā)展“好不好”，必須改變過去過多依賴物質(zhì)資源消耗、過多依賴規(guī)模粗放擴張、過多依賴高能耗高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低碳排放強度，提高資源利用效率，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系，打造國家重大戰(zhàn)略綠色發(fā)展高地，大幅提高經(jīng)濟綠色化程度。統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理和整體保護，筑牢國家生態(tài)安全屏障，開展大規(guī)模國土綠化行動，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加強生物多樣性保護，逐步實現(xiàn)碳達峰碳中和。

(五）制度創(chuàng)新：建構(gòu)生態(tài)文明頂層設(shè)計的“四梁八柱”

習近平總書記強調(diào)：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。”必須堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加強生態(tài)文明頂層設(shè)計和法律法規(guī)、標準體系、用途管制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、政績考核、環(huán)保督察等制度體系建設(shè)，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護自然資源的行為。黨中央、國務(wù)院出臺生態(tài)文明體制“1+6”改革方案，架構(gòu)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效考核和責任追究制度，建立了生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”。全國人大及其常委會通過憲法修正案，將生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，制定長江保護法、濕地保護法等7部法律，修改環(huán)境保護法、大氣污染防治法等17部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)行法律達到30余部、行政法規(guī)100多件、地方性法規(guī)1000余件。設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。建立起覆蓋全國的主體功能區(qū)制度，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實行差別化政績考核制度，不唯經(jīng)濟增長論英雄。健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境管理制度。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。建立領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，完善節(jié)能減排目標責任考核及問責制度。

(六）共同事業(yè)：共謀共建共治共享

習近平總書記指出：“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)”。“國際社會應(yīng)該攜手同行，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”。生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動。加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，開展綠色生活創(chuàng)建活動，實行垃圾分類。建設(shè)綠色家園是人類的共同夢想，我國在推進國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的同時，推動生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念走出去。黨中央以大國思維、全球視野、國際眼光，秉持人類命運共同體理念，積極參與全球氣候治理，引領(lǐng)全球氣候變化談判進程，推動《巴黎協(xié)定》生效實施。全力推進全球生物多樣性治理，攜手打造綠色“一帶一路”，共建繁榮、清潔、美麗的世界。宣布中國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現(xiàn)碳中和。CBD COP15成立昆明生物多樣性基金，為全球生物多樣性治理提供了強大的政治推動力，推動部分達成 “2020后全球生物多樣性框架”。2013年2月，我國生態(tài)文明理念被正式寫入聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會決議案文。2016年5月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告，為全球可持續(xù)發(fā)展提供了中國智慧、中國方案。

四、實踐成效：發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，作出了一系列根本性、開創(chuàng)性和長遠性的決策部署，各地區(qū)各部門認真貫徹落實，全社會積極響應(yīng)行動，我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

(一）傳統(tǒng)能源消耗及碳排放大幅下降

完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟社會發(fā)展全局。2021年，我國煤炭消費比重降低到56%左右，清潔能源占比上升到25.5%左右，可再生能源發(fā)電裝機增長2.1倍突破了10億千瓦，光伏、風能裝機容量、發(fā)電量均居世界首位，近十年的我國能源消費增量有2/3來自于清潔能源。持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發(fā)展，全國燃燒鍋爐和窯爐從50萬臺減少到2022年的10萬臺。淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能鋼鐵達到3億噸、水泥4億噸、平板玻璃1.5億噸重量箱。建立世界最大清潔煤電體系，有10.3億千瓦煤電機組完成了超低排放改造；6.3億噸粗鋼產(chǎn)能正在或者已經(jīng)完成超低排放改造。淘汰老舊和高排放機動車輛超過3000萬輛。能耗強度累計下降26.2%，是全球降低最快的國家之一。2021年全國單位GDP二氧化碳排放比2005年下降50.3%，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。

(二）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善

隨著國務(wù)院發(fā)布實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標任務(wù)圓滿完成，主要污染物排放總量持續(xù)下降，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，藍天白云、清水綠岸明顯增多，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感顯著增強。與2015年相比，2021年全國地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度（30ug/m3）下降34.8%，歷史性達到了世衛(wèi)組織第一階段過渡值，城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例達到87.5%；全國地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例達到84.9%，劣Ⅴ類水體比例下降至1.2%，長江流域、西北諸河、西南諸河、浙閩片河流和珠江流域水質(zhì)為優(yōu)，黃河流域、遼河流域和淮河流域水質(zhì)良好。一類水質(zhì)海域面積占管轄海域面積的97.7%，近岸海域優(yōu)良水質(zhì)面積比例達81.3%。全國受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率雙雙超過90%。全國地級及以上城市新建污水管網(wǎng)達到9.9萬千米，1200多家省級及以上工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)污水集中處理，城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達到98.2%。全國10638個農(nóng)村“千噸萬人”水源地全部完成保護區(qū)劃定，29個省、市、自治區(qū)完成縣域農(nóng)村生活污水處理規(guī)劃編制，15萬個建制村完成環(huán)境整治。全面禁止“洋垃圾”入境，實現(xiàn)固體廢物“零進口”目標。

(三）生態(tài)保護成效持續(xù)向好

深入開展大規(guī)模國土綠化行動，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，開展山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點，通過劃定生態(tài)保護紅線保護了最重要的生態(tài)空間。全國森林覆蓋率達到24.02%，森林面積達到34.6億畝，貢獻了全球1/4的綠色增量，成為全球“增綠”的主力軍。保護草原面積39.68億畝，生態(tài)修復草原5.14億畝，草原綜合植被覆蓋度達到50.32%。保護濕地面積8.5億畝，設(shè)立了64處國際重要濕地、901處國家濕地公園，濕地保護率達到50%以上。累計完成防沙治沙任務(wù)2.82億畝，封禁保護沙化土地2658萬畝，一半以上可治理沙化土地得到治理，實現(xiàn)了由“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。初步劃定的生態(tài)保護紅線面積約占全國總面積的25%，覆蓋了大量重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)與脆弱區(qū)、生物多樣性分布的關(guān)鍵區(qū)域，保護了全國近40%的水源涵養(yǎng)與洪水調(diào)蓄功能、約32%的防風固沙功能，以及約45%的固碳量。正式設(shè)立了三江源等第一批5個國家公園，批復了《國家公園總體布局方案》，整合優(yōu)化了約占陸域國土面積18%、海域面積4.6%的自然保護地體系，劃定了35個生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域，有效保護了約90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和74%的國家重點保護野生動植物種群。先后組織命名了6批共468個國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，國家森林城市增至219個。

五、問題挑戰(zhàn)：生態(tài)環(huán)境保護任重道遠

我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，保護與發(fā)展長期矛盾和短期問題交織，生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解。

(一）“雙碳”目標下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨

2020年9月，在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，習近平總書記提出我國在2030年前力爭實現(xiàn)碳排放達到峰值，爭取于2060年前實現(xiàn)碳中和。碳達峰碳中和目標被寫入2021年《政府工作報告》以及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》。

推進碳達峰碳中和目標，降低產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放是關(guān)鍵。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》提出，到2025年，單位GDP能耗比2020年下降13.5％，單位GDP二氧化碳排放比2020年下降18％，到2030年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65％以上。作為世界最大的發(fā)展中國家，中國正處于工業(yè)化及城市化的關(guān)鍵時期，在保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長的同時實現(xiàn)“雙碳”目標的任務(wù)艱巨。

我國作為“世界工廠”和制造業(yè)大國，工業(yè)產(chǎn)業(yè)既是傳統(tǒng)用能大戶，又是我國二氧化碳排放的主要領(lǐng)域。2021年中國三次產(chǎn)業(yè)占比分別為7.3%：39.4%：53.3%。第二產(chǎn)業(yè)增加值占比已經(jīng)從改革開放初期的47.7%下降到39.4%，但從第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，制造業(yè)總體上處在價值鏈中低端，勞動密集型和傳統(tǒng)“三高一低”型（高投入、高能耗、高污染、低效益）產(chǎn)業(yè)占比仍然較高，高技術(shù)制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重僅為15.1%。

我國經(jīng)濟快速發(fā)展是以大量的能源消費為代價的，以煤為主的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，需要立足國情，穩(wěn)步轉(zhuǎn)型。我國現(xiàn)已成為世界最大的鋼鐵、建材、電解鋁、化工等大宗原料及材料的生產(chǎn)國和供應(yīng)國，世界最大煤炭消耗國、第二石油消耗國。2021年，全國原煤產(chǎn)量41.3億噸、煤炭消費量29.34億噸，分別比上年增長5.7%、4.6%（圖2）。過去十年，盡管煤炭消費量占能源消費總量的比重下降了12.5個百分點，但仍然高達56%。煤電裝機容量11.1億千瓦，占總裝機容量的46.7%；以燃煤發(fā)電為主的火力發(fā)電量5.77萬億千瓦時，占全國總發(fā)電量的71.1%。我國還是油氣進口大國，油氣對外依存度長期居高不下。2021年，我國原油和天然氣進口量分別為5.13億噸、1675億立方米，對外依存度分別為72%、44.9%。在較長一段時期內(nèi)，煤炭仍將是生產(chǎn)消費的主體能源，火電仍將在電力結(jié)構(gòu)中占主導地位，化石能源向非化石能源的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就。

圖2 2012-2021年中國原煤產(chǎn)量及消費量

我國的能源利用效率有待進一步提高。2020年我國GDP為14.72萬億美元、二氧化碳排放100億噸、單位能源供給的二氧化碳排放強度是2.01億噸CO2/億噸標煤。每萬億美元GDP能耗達3.43億噸標煤，是當前世界平均水平的1.5倍，是日本的2.64倍；每萬億美元GDP對應(yīng)的二氧化碳排放6.93億噸，是日本的3.07倍。從結(jié)構(gòu)來看，中國碳排放占比最高的產(chǎn)業(yè)門類分別為電力、蒸汽和熱水（47％），黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)（19％），非金屬礦產(chǎn)（11%），運輸、倉儲、郵電服務(wù)（7%），合計占比超過84％，主要集中在能源資源行業(yè)。另外，高能耗、高排放行業(yè)的末端治理和CCUS（碳捕集、利用與封存）技術(shù)還不成熟，相關(guān)設(shè)施規(guī)模較小。目前中國已建成投產(chǎn)、在建及擬建的碳捕集與封存設(shè)施數(shù)量占全球總量的7.7%，占比遠低于美國的50.8%。2021年我國捕集規(guī)模在30萬噸/年以下的CCUS項目數(shù)量占比達88.9%，超過60萬噸/年的項目僅占3.7%，而美國CCUS單項年均碳捕集規(guī)模約241.4萬噸/年。燃煤電廠的二氧化碳捕集量一般多為10-15萬噸/年，僅占其煙氣排放量的不足5%。

(二）環(huán)境污染排放形勢依然嚴峻

全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已明顯改善，面對總量和強度雙控要求，生態(tài)環(huán)境穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出：“我國環(huán)境容量有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，污染重、損失大、風險高的生態(tài)環(huán)境狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，并且獨特的地理環(huán)境加劇了地區(qū)間的不平衡。”

大氣環(huán)境治理仍需持續(xù)發(fā)力。中國以煤炭為主的能源消耗量持續(xù)增長是產(chǎn)生大氣污染物和碳排放的主要原因，效率低下的能源生產(chǎn)和利用過程產(chǎn)生了85%的顆粒物和幾乎所有的硫氧化物和氮氧化物。2021年全國339個地級及以上城市中，城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標城市占比為43.1%。還有29.8%的城市PM2.5平均濃度超標，區(qū)域性重污染天氣過程仍時有發(fā)生。465個監(jiān)測降水的城市（區(qū)、縣）30.8%出現(xiàn)酸雨，酸雨區(qū)面積約36.9萬km2。

水生態(tài)環(huán)境改善成效還不穩(wěn)固。全國3632個地表水環(huán)境國考斷面中劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為1.2%。1900個國家地下水環(huán)境質(zhì)量考核點位中Ⅴ類水質(zhì)點位占20.6%，少數(shù)地區(qū)消除劣Ⅴ類斷面難度較大。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河等重點流域部分區(qū)域輕度污染，701個水生態(tài)監(jiān)測點中19.1%為較差及很差狀態(tài)。太湖、巢湖、滇池等部分重點湖泊中輕度污染，藍藻水華居高不下，環(huán)湖污染源存在污染風險，水生態(tài)系統(tǒng)失衡等問題亟待解決。遼東灣、渤海灣、長江口等近岸海域污染較為嚴重，無機氮和活性磷酸鹽指標嚴重超標。

(三）生態(tài)保護修復任重道遠

我國生態(tài)空間質(zhì)量有待大幅提升。自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，生態(tài)破壞事件時有發(fā)生。我國中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土面積的55%，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%，重度脆弱區(qū)域占19.8%，中度脆弱區(qū)域占25.5%。

土地退化仍然嚴重。全國水土流失面積達267.42萬km2，占國土面積（未含香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省）的27.96%，其中，中度、強烈及以上等級侵蝕面積占全國水土流失面積的35.6%；荒漠化土地總面積261.16萬km2，占國土面積的27.2%。

我國森林覆蓋率還低于全球31.2%的平均水平。人均森林面積0.16公頃，不足世界人均森林面積的1/3；人均森林蓄積12.35m3，僅為世界人均森林蓄積的1/6。森林系統(tǒng)低質(zhì)化、森林結(jié)構(gòu)純林化、生態(tài)功能低效化、自然景觀人工化趨勢加劇，每年違法違規(guī)侵占林地約200萬畝。

全國草原超載過牧情況嚴重，單位草原面積實際載畜量內(nèi)蒙古自治區(qū)約為蒙古國的2.8倍、新疆維吾爾自治區(qū)是哈薩克斯坦共和國的5倍。中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，可利用天然草原90%存在不同程度的退化。

我國濕地生態(tài)系統(tǒng)仍然面臨著盲目圍墾、基建占用、環(huán)境污染等威脅，全國濕地面積近年來每年減少約510萬畝，導致濕地生態(tài)功能下降，生物多樣性喪失。

生物多樣性保護面臨嚴重威脅。對全國34450種高等植物的評估結(jié)果顯示，需要重點關(guān)注和保護的高等植物達10102種，占評估物種總數(shù)的29.3%，其中受威脅的高等植物有3767種、近危等級的2723種、數(shù)據(jù)缺乏等級的3612種。4357種已知脊椎動物（除海洋魚類）的評估結(jié)果顯示，需要重點關(guān)注和保護的脊椎動物達2471種，占56.7%，其中受威脅的脊椎動物有932種、近危等級的598種、數(shù)據(jù)缺乏等級的941種。遺傳資源不斷喪失和流失，部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質(zhì)資源流失嚴重。

六、新時代我國推動生態(tài)文明建設(shè)進一步發(fā)展的主要建議

深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，基于碳達峰碳中和目標導向，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。

(一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟綠色低碳循環(huán)發(fā)展

推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。堅持市場調(diào)節(jié)和政府引導相結(jié)合，加強國家產(chǎn)業(yè)政策的合理引導，以節(jié)能減污降碳綠色為導向，修訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，加強綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品認證和管理。建立清單臺賬，完善循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，加快能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材等高能耗高排放產(chǎn)業(yè)智能化、綠色化改造升級。加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色制造體系，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、新一代移動通信等與工業(yè)化高度融合，積極發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。提高研發(fā)設(shè)計、科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重和水平。

優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提升能源利用效率。加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，提升可再生能源利用比例。優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)、使用結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)。堅持集中式與分布式并舉，優(yōu)先推動風能、太陽能就地就近開發(fā)利用，因地制宜開發(fā)水能，積極安全有序發(fā)展核電，合理利用生物質(zhì)能，加快推進抽水蓄能和新型儲能規(guī)模化應(yīng)用。統(tǒng)籌推進氫能“制儲輸用”全鏈條發(fā)展。大幅提升能源利用效率，嚴格控制能耗和二氧化碳排放強度，合理控制能源消費總量，統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度，不斷提高非化石能源消費比重。完善電力等能源品種價格市場化形成機制，統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調(diào)峰，提高電網(wǎng)對高比例可再生能源的消納和調(diào)控能力。

(二）強化用途管控，守住自然生態(tài)安全邊界

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，進一步細化和完善國土空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局。科學精細核實各省各市國土空間總體規(guī)劃劃定的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間“三類空間”和生態(tài)保護、基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)“三條紅線”，強化國土空間規(guī)劃和用途管控落地實施，嚴守生態(tài)保護紅線，嚴控生態(tài)空間占用。以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架的國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ)，以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、國家公園等國家級自然保護地為重點，實施山水林田湖草沙冰生態(tài)保護系統(tǒng)修復治理重大工程，解決一批重點區(qū)域的核心生態(tài)問題，增強生態(tài)系統(tǒng)的連通性和穩(wěn)定性，提升生態(tài)系統(tǒng)功能。

深入推進大規(guī)模國土綠化，大面積增加生態(tài)資源總量，有效拓展生態(tài)空間；大幅度提升生態(tài)資源質(zhì)量，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。深入推進退耕還林還草工程，逐步將陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地、嚴重石漠化耕地、易地扶貧搬遷騰退耕地等不宜耕種耕地納入工程范圍。加強三北、長江、珠江、太行山等防護林體系工程建設(shè)。持續(xù)推進京津風沙源治理、巖溶地區(qū)和大江大河上游或源頭石漠化綜合治理工程。繼續(xù)實施農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理工程。加強鄉(xiāng)村原生植被、自然景觀、小微濕地和野生動植物保護，因地制宜開展鄉(xiāng)村片林、四旁綠化建設(shè)。以創(chuàng)建綠化模范城市、森林城市、園林城市、公園城市、生態(tài)城市為載體，適當留白增綠，擴大綠地面積，美化人居環(huán)境，推進城市綠地系統(tǒng)建設(shè)。

(三）狠抓技術(shù)攻關(guān)，增強綠色低碳科技創(chuàng)新能力

聚焦節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源、生態(tài)保護與修復等領(lǐng)域，構(gòu)建市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。加強創(chuàng)新能力建設(shè)，培育建設(shè)一批綠色技術(shù)國家重點實驗室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家科技資源共享服務(wù)平臺等創(chuàng)新基地平臺，支持龍頭企業(yè)整合高校、科研院所等力量、產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，建立綠色技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)聯(lián)合體。建立完善綠色低碳技術(shù)評估、交易體系，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。制定發(fā)布綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄、綠色技術(shù)推廣目錄、綠色技術(shù)與裝備淘汰目錄，引導綠色技術(shù)創(chuàng)新方向。積極發(fā)揮國家綠色發(fā)展基金和國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金作用，圍繞化石能源綠色智能開發(fā)和清潔低碳利用、可再生能源大規(guī)模利用、儲能、二氧化碳捕集利用和封存、智能電網(wǎng)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)保護修復等重點，實施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性、顛覆性的國家重大科技攻關(guān)項目，加快節(jié)能、減污、降碳、擴綠、增匯關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化市場應(yīng)用。

(四）完善政策機制，加大制度保障力度

發(fā)揮法律法治引領(lǐng)規(guī)范作用。推進生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，健全和完善清潔生產(chǎn)、污染防治、生態(tài)安全與自然資源保護領(lǐng)域?qū)ｍ椃ǎ黾訙p污降碳協(xié)同增效、綠色低碳發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容。對現(xiàn)有的資源環(huán)境法律體系進行梳理、比較，修訂現(xiàn)行各部環(huán)境資源法律中規(guī)定不一致的內(nèi)容。完善地方法規(guī)標準體系，加強地方法規(guī)與上位法的銜接。強化執(zhí)法督察，探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。強化生態(tài)環(huán)境司法，探索設(shè)立生態(tài)環(huán)境專門審判庭、合議庭或者巡回法庭，推進生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟。建立高層級的生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，完善環(huán)境保護督察體系。

進一步完善制度創(chuàng)新體系。建立健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護制度、以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度、國土空間規(guī)劃和用途管控制度、主體功能區(qū)制度、重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度、自然資源產(chǎn)權(quán)登記和資源有償使用制度、以林長制、河長制、湖長制、山長制為核心的虞衡制度、以國家公園為主體的自然保護地體系保護制度、綠色產(chǎn)品認證制度、綠色產(chǎn)品政府采購制度、綠色技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護制度、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核制度、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度、生態(tài)環(huán)境保護督察制度等。加強重大決策事前調(diào)查研究、科學論證、風險評估和事后政策執(zhí)行、評估、監(jiān)督機制。分類完善資源要素市場有效配置的體制機制，進一步健全排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、用電權(quán)、碳排放權(quán)交易機制，降低交易成本。健全生態(tài)補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。積極發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等綠色金融。

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