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我國生態文明建設的理論創新與實踐行動

中咨公司區域發展與規劃業務部

郭建斌 張同升 等

我國高度重視生態文明建設。黨的二十大報告專設“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”篇章，專題部署生態文明建設工作。報告指出：大自然是人類賴以生存發展的基本條件。尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。要積極穩妥推進碳達峰碳中和，加快發展方式綠色轉型，深入開展環境污染防治，實施生態系統保護修復重大工程，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推動美麗中國建設。黨的二十大會議結束后，中咨公司召開傳達學習貫徹黨的二十大精神動員部署會，區域發展與規劃業務部在郭建斌主任帶領下，全面認真學習黨的二十大報告，結合部門業務工作，梳理了我國生態文明建設的理論創新、制度創新和實踐創新過程，針對綠色發展面臨的問題挑戰，提出了新時代生態文明、美麗中國建設的發展建議。

一、歷史演進：從發展理念到國家戰略

文明是人類改造世界的物質成果和精神成果的總和，是人類社會進步的象征。生態文明是繼原始文明、農業文明和工業文明之后人類發展的重大成果，是協調人與自然關系的新形態。

新中國成立以來，歷代黨中央領導集體立足于我國正處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，著眼于處理不同歷史階段社會經濟發展與資源環境保護的關系，在“實踐-認識-再實踐-再認識”辯證唯物主義知行合一觀指導下，從簡單樸素的“保護環境，造福人民”到“兩個文明”，從“可持續發展”到“科學發展觀”再到“五位一體”總體布局，不斷深化對人與自然基本規律的認識，闖出了一條人與自然和諧共生的中國特色社會主義生態文明發展道路。

(一）早期探索（1949-1978年）：綠化祖國，江河治理

新中國成立之初，森林覆蓋率只有8.6%。為了改善新中國的生態環境，1950年 5月，政務院審議通過《關于全國林業工作的指示》，提出“我們當前林業工作的方針，應以普遍護林為主，嚴格禁止一切破壞森林的行為”。1955年，毛澤東同志向全國人民發出了“綠化祖國”的號召。1956年1月，中共中央政治局提出《1956年到1967年全國農業發展綱要（草案）》：“從1956年開始，在12年內，在自然條件許可和人力可能經營的范圍內，綠化荒地荒山。在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，只要是可能的，都要有計劃地種起樹來。”1958年1月，毛澤東同志在《工作方法六十條（草案）》中提出“林業要計算覆蓋面積，算出各省、各專區、各縣的覆蓋面積比例，作出森林覆蓋面積規劃。”1958年8月，毛澤東同志進一步指出：“要使我們祖國的河山全都綠起來，要達到園林化，到處都很美麗，自然面貌要改變過來。”1963年 5月，國務院發布《森林保護條例》，明確“禁止毀林開荒”，“在大面積國有林區建立護林防火機構，配備森林警察。”“國家劃定的自然保護區的森林，禁止進行任何性質的采伐”，并于1956年建立了中國第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區。截至1966年，全國已經成長起來的新造幼林達2億多畝，建立社隊林場、專業隊伍 10多萬個，從業人員超過 100萬人；建立國營林場 3500多個，擁有職工 22萬多人，全國造林能力達到每年約4000萬畝。

針對淮河、黃河、海河等特大洪澇災害，毛澤東同志提出“一定要把淮河修好”（1951年5月）、“要把黃河的事情辦好”（1952年10月）、“一定要根治海河”（1963年11月），開啟新中國初期治理淮河、黃河、海河工程、長江堤防堵口復堤、荊江分洪工程、官廳水庫工程等水利工程建設，初步建立了重大河流整治的防洪減災體系。

中華人民共和國成立后的工業建設方針是優先發展重工業，受1952年英國倫敦煙霧事件、1956年日本水俁病事件等環境公害影響，1969年我國在編制國民經濟與社會發展計劃時，開始研究工業發展中的公害問題。1972年6月，我國派團參加了在瑞典斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議，會議通過了《人類環境宣言》，開創了人類環境保護事業的新紀元。1973年8月，國務院召開了第一次全國環境保護工作會議，審議通過了《關于保護和改善環境的若干決定》，將環境保護工作納入各級政府的職能范圍，確定了我國第一個關于環境保護的“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的“32字方針”，成為我國環境保護事業的里程碑。

(二）邊發展邊治理（1978-2011年）：兩型社會，科學發展

1978年黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人，解放思想、實事求是，確立了“以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”的基本路線，開啟了我國經濟社會發展突飛猛進的新進程。

1979-2012年，我國國內生產總值高速增長，年均增長9.8%，同期世界經濟年均增速只有2.8%。國內生產總值由1978年的3645億元急速躍升至2012年的約52萬億元（圖1）。經濟總量占世界的份額由1978年的1.8%提高到2012年的11.5%，成為僅次于美國的世界第二大經濟體。城鎮化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，城鎮總人口年均增加1586萬人。工業生產能力迅速提高，主要工業產品產量迅猛增長。2012年，原煤產量達到36.5億噸，比1978年增長4.9倍；粗鋼7.2億噸，增長21.8倍；水泥22.1億噸，增長32.9倍；汽車1928萬輛，增長128.3倍。我國能源消費總量年均增長5.6%。

圖1 1978-2012年中國國內生產總值變化

這一時期，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾。“一要吃飯，二要建設”，是指導我國經濟工作的一項基本原則。與此同時，粗放式的經濟增長方式和不合理的產業結構帶來了大氣污染、水污染、土壤污染、垃圾圍城、土地沙化、水土流失、洪澇旱災等嚴重的環境污染和生態退化問題。《1999年中國環境狀況公報》顯示：中國主要城市空氣質量嚴重惡化，66.9%的城市超過國家空氣質量二級標準，北京成為全球空氣污染最嚴重的城市之一。中國主要河流有機污染普遍，面源污染日益突出：遼河、海河、淮河、黃河污染嚴重（遼河水質監測斷面中劣Ⅴ類占69.3%，海河、淮河、黃河Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面比例分別為49.7%、56.2%、63.1%），141個國控城市河段中，63.8%的為Ⅳ至劣Ⅴ類水質。太湖、滇池、巢湖等主要湖泊富營養化嚴重。近岸海域以劣四類和二類海水為主。1985年后黃河年年斷流，1997年黃河斷流天數達227天。森林覆蓋率13.9%，明顯低于世界森林覆蓋率26.0%的水平。沙化土地168.9萬平方公里，占國土面積的17.6%。1998年全國共有29個省（區、市）遭受了不同程度的洪澇災害，長江、嫩江、松花江等暴發特大洪災，造成了極為嚴重的生命和財產損失。

黨中央、國務院高度重視生態環境保護。1978年底中共中央以中發 (1978) 79 號文件轉發了國務院環境保護領導小組《環境保護工作匯報要點》，明確指出：消除污染、保護環境是進行經濟建設、實現四個現代化的重要組成部分。1983年底召開第二次全國環境保護會議，時任國務院副總理李鵬宣布保護環境是我國必須長期堅持的一項基本國策。1995年江澤民同志在《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》講話中強調“要把控制人口、節約資源、保護環境放到重要位置，使人口增長與社會生產力的發展相適應，使經濟建設與資源、環境相協調，實現良性循環。” 2004年胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上講話指出，“要徹底改變以犧牲環境、破壞資源為代價的粗放型增長方式，不能以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長，不能以眼前發展損害長遠利益，不能用局部發展損害全局利益”，“實現自然生態系統和社會經濟系統的良性循環”。

形成了生態環境保護法律體系。1979年9月《環境保護法（試行）》頒布實施，成為我國歷史上第一部環境法律。1982年施行的《憲法》第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”1982年8月，全國人大常委會審議通過了《海洋環境保護法》；1984年5月和1987年9月，分別通過了《水污染防治法》和《大氣污染防治法》。1989年12月，《環境保護法》正式出臺。20世紀90年代頒布了《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》等，1995年8月，國務院簽發了我國歷史上第一部流域性法規——《淮河流域水污染防治暫行條例》。“十一五”期間，頒布了《放射性污染防治法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等。

環境治理和生態保護成為國民經濟和社會發展規劃的重要內容。“六五”計劃(1981-1985年)將環境保護作為我國國民經濟和社會發展五年計劃的獨立篇章予以闡述。自“七五”計劃開始，環境保護五年規劃成為經濟社會發展專項規劃體系的重要組成部分。“九五”、“十五”計劃進一步強調加強人口和資源管理，加強森林草原生態建設和環境污染治理、荒漠化和風沙源治理，實施可持續發展戰略，“堅持經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，所有建設項目都要符合環境保護的要求。”“十一五”規劃提出加快轉變經濟增長方式，大力發展循環經濟。根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，推進形成主體功能區。生態保護的重點從事后治理向事前保護轉變，從人工建設為主向自然恢復為主轉變。環境保護堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，堅決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。

實施可持續發展戰略，建設資源節約型、環境友好型社會。1992年6月，聯合國在里約熱內盧召開“環境與發展大會”，通過《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》等文件。在這次大會上，我國向世界承諾走可持續發展道路。1994年3月，我國向全世界率先發布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》。1995年９月，中共十四屆五中全會正式將可持續發展戰略寫入《關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》。1997年黨的十五大報告提出“實施科教興國戰略和可持續發展戰略”，“正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系。資源開發和節約并舉，把節約放在首位，提高資源利用效率。統籌規劃國土資源開發和整治，嚴格執行土地、水、森林、礦產、海洋等資源管理和保護的法律。實施資源有償使用制度。加強對環境污染的治理，植樹種草，搞好水土保持，防治荒漠化，改善生態環境。”2002年黨的十六大報告將“可持續發展”納入全面建設小康社會目標。2003年十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的“五統籌”要求，其中自然資源保護和生態環境建設是實現經濟社會可持續發展的保證。2007年黨的十七大報告將“全面協調可持續發展”作為科學發展觀的重要內容，提出“堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會”，正式將“建設生態文明”作為2020年全面建成小康社會的五大奮斗目標之一。同時，將“人與自然和諧”、“建設資源節約型、環境友好型社會”等內容寫入黨章。

(三）綠色發展新時代（2012年-）：五位一體，生態經濟

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，全面加強對生態文明建設和生態環境保護的領導，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，譜就了新時代中國特色社會主義生態文明的華麗篇章，生態環境明顯改善，人民群眾獲得感、幸福感顯著增強。

2012年黨的十八大報告首次使用單獨一章具體闡述生態文明建設，強調“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。”提出“五位一體”總體布局，“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。”報告把生態文明建設與民生改善緊密結合起來，“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”2017年黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要尊重自然、順應自然、保護自然，推進綠色發展，解決突出環境問題，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。2022年黨的二十大報告要求必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。

這一時期中國開啟生態文明建設的新時代，生態文明建設成為黨的執政方針，開創了人與自然和諧共生的現代化道路，開辟了中國特色社會主義的新境界。全社會主動自覺地將綠色發展理念貫徹到各領域全過程，從強調“人與自然和諧共處”遞進到“人與自然和諧共生”，從平衡經濟發展與環境保護的關系遞進到“改善生態環境就是發展生產力”、“綠水青山就是金山銀山”，從主要關注污染防治和植樹造林遞進到生態文明制度體系建設、生態環境治理、主體功能區布局、以國家公園為主體的自然保護地體系建設、加快產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系建設、推進碳達峰碳中和，從可持續發展理念的追隨者遞進為全球綠色發展的引領者和貢獻者。

二、理論創新：形成了習近平生態文明思想

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，站在中華民族永續發展的高度，在幾代中國共產黨人不懈探索的基礎上，創新綠色發展理念，以前所未有的力度全面加強生態文明建設，系統謀劃生態文明體制改革，一體化治理山水林田湖草沙，著力打贏污染防治攻堅戰，形成了習近平生態文明思想，深刻回答了新時代生態文明建設的根本保證、核心理念、宗旨要求、戰略路徑和制度保障，是馬克思主義基本原理同中國生態文明建設實踐相結合、同中華優秀傳統生態文化相結合的重大理論成果。

(一）根本保證：加強黨對生態文明建設的全面領導

習近平總書記指出：“生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題”。以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在全局工作的突出位置，黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入黨章，黨的十九大在黨章中增加了“堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”、“增強綠水青山就是金山銀山的意識”、“實行最嚴格的生態環境保護制度”等內容，2018年3月將“貫徹新發展理念”、“生態文明建設”寫入憲法修正案，實現了黨的主張、國家意志、人民意愿的高度統一。在實踐中，落實領導干部生態文明建設責任制，地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人。實行領導干部自然資源資產離任審計。中央實行生態環境保護督察制度，查處了一批破壞生態環境的典型案件。

(二）核心理念：綠水青山就是金山銀山

習近平總書記指出，“綠水青山和金山銀山決不是對立的，關鍵在人，關鍵在思路。”“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”“自然是生命之母，人與自然是生命共同體”，必須始終站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展。保護自然是增值自然價值和自然資本的過程，應該得到合理回報和經濟補償，要加快健全有效市場和有為政府更好結合的生態產品市場交易機制和生態保護補償制度，探索生態產品價值實現路徑，建立以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系，把生態優勢轉化為發展優勢。

(三）宗旨要求：良好生態環境是最普惠的民生福祉

習近平總書記指出，“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來”、“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”、“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內容，是金錢不能替代的”。我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，落實以人民為中心的發展思想，必須解決好人民群眾反映強烈的突出環境問題。習近平總書記強調，打好污染攻堅戰是關系十四億多中國人民切身利益的大事，也是建設美麗中國的必然選擇。堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續深入打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰。著力建設健康宜居美麗的城市家園，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。開展農村人居環境整治行動，建設美麗宜居村莊，讓鄉村再現山清水秀、天藍地綠、村美人和的美麗畫卷。

(四）戰略路徑：綠色發展、系統治理

發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵。習近平總書記指出，“殺雞取卵、竭澤而漁的發展方式走到了盡頭，順應自然、保護生態的綠色發展昭示著未來。”“新時代抓發展，必須更加突出發展理念，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念”。新時代經濟發展，不再簡單以國內生產總值增長率論英雄，而是從“有沒有”轉向發展“好不好”，必須改變過去過多依賴物質資源消耗、過多依賴規模粗放擴張、過多依賴高能耗高排放產業的發展模式，加快產業結構、能源結構調整，降低碳排放強度，提高資源利用效率，建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，打造國家重大戰略綠色發展高地，大幅提高經濟綠色化程度。統籌山水林田湖草沙系統治理和整體保護，筑牢國家生態安全屏障，開展大規模國土綠化行動，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加強生物多樣性保護，逐步實現碳達峰碳中和。

(五）制度創新：建構生態文明頂層設計的“四梁八柱”

習近平總書記強調：“我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。”必須堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加強生態文明頂層設計和法律法規、標準體系、用途管制、生態環境監測監管、政績考核、環保督察等制度體系建設，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為。黨中央、國務院出臺生態文明體制“1+6”改革方案，架構了自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效考核和責任追究制度，建立了生態文明制度體系的“四梁八柱”。全國人大及其常委會通過憲法修正案，將生態文明建設寫入憲法，制定長江保護法、濕地保護法等7部法律，修改環境保護法、大氣污染防治法等17部生態環境相關法律，生態環境領域現行法律達到30余部、行政法規100多件、地方性法規1000余件。設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線制度，建立資源環境承載能力監測預警機制。建立起覆蓋全國的主體功能區制度，根據區域主體功能定位，實行差別化政績考核制度，不唯經濟增長論英雄。健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境管理制度。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計。建立領導干部任期生態文明建設責任制，完善節能減排目標責任考核及問責制度。

(六）共同事業：共謀共建共治共享

習近平總書記指出：“生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業”。“國際社會應該攜手同行，共謀全球生態文明建設之路”。生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業，要把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動。加強生態文明宣傳教育，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，開展綠色生活創建活動，實行垃圾分類。建設綠色家園是人類的共同夢想，我國在推進國內生態文明建設的同時，推動生態文明和綠色發展理念走出去。黨中央以大國思維、全球視野、國際眼光，秉持人類命運共同體理念，積極參與全球氣候治理，引領全球氣候變化談判進程，推動《巴黎協定》生效實施。全力推進全球生物多樣性治理，攜手打造綠色“一帶一路”，共建繁榮、清潔、美麗的世界。宣布中國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和。CBD COP15成立昆明生物多樣性基金，為全球生物多樣性治理提供了強大的政治推動力，推動部分達成 “2020后全球生物多樣性框架”。2013年2月，我國生態文明理念被正式寫入聯合國環境規劃署第27次理事會決議案文。2016年5月，聯合國環境規劃署發布《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》報告，為全球可持續發展提供了中國智慧、中國方案。

四、實踐成效：發生了歷史性、轉折性、全局性變化

黨的十八大以來，黨中央、國務院以前所未有的力度抓生態文明建設，作出了一系列根本性、開創性和長遠性的決策部署，各地區各部門認真貫徹落實，全社會積極響應行動，我國生態文明建設發生了歷史性、轉折性、全局性變化。

(一）傳統能源消耗及碳排放大幅下降

完整準確全面貫徹新發展理念，將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局和經濟社會發展全局。2021年，我國煤炭消費比重降低到56%左右，清潔能源占比上升到25.5%左右，可再生能源發電裝機增長2.1倍突破了10億千瓦，光伏、風能裝機容量、發電量均居世界首位，近十年的我國能源消費增量有2/3來自于清潔能源。持續推進產業結構調整，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展，全國燃燒鍋爐和窯爐從50萬臺減少到2022年的10萬臺。淘汰落后和化解過剩產能鋼鐵達到3億噸、水泥4億噸、平板玻璃1.5億噸重量箱。建立世界最大清潔煤電體系，有10.3億千瓦煤電機組完成了超低排放改造；6.3億噸粗鋼產能正在或者已經完成超低排放改造。淘汰老舊和高排放機動車輛超過3000萬輛。能耗強度累計下降26.2%，是全球降低最快的國家之一。2021年全國單位GDP二氧化碳排放比2005年下降50.3%，基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。

(二）生態環境質量明顯改善

隨著國務院發布實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，污染防治攻堅戰階段性目標任務圓滿完成，主要污染物排放總量持續下降，生態環境質量明顯改善，藍天白云、清水綠岸明顯增多，人民群眾生態環境獲得感顯著增強。與2015年相比，2021年全國地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）平均濃度（30ug/m3）下降34.8%，歷史性達到了世衛組織第一階段過渡值，城市空氣質量優良天數比例達到87.5%；全國地表水優良水質斷面比例達到84.9%，劣Ⅴ類水體比例下降至1.2%，長江流域、西北諸河、西南諸河、浙閩片河流和珠江流域水質為優，黃河流域、遼河流域和淮河流域水質良好。一類水質海域面積占管轄海域面積的97.7%，近岸海域優良水質面積比例達81.3%。全國受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率雙雙超過90%。全國地級及以上城市新建污水管網達到9.9萬千米，1200多家省級及以上工業園區實現污水集中處理，城市建成區黑臭水體消除比例達到98.2%。全國10638個農村“千噸萬人”水源地全部完成保護區劃定，29個省、市、自治區完成縣域農村生活污水處理規劃編制，15萬個建制村完成環境整治。全面禁止“洋垃圾”入境，實現固體廢物“零進口”目標。

(三）生態保護成效持續向好

深入開展大規模國土綠化行動，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，開展山水林田湖草生態保護修復工程試點，通過劃定生態保護紅線保護了最重要的生態空間。全國森林覆蓋率達到24.02%，森林面積達到34.6億畝，貢獻了全球1/4的綠色增量，成為全球“增綠”的主力軍。保護草原面積39.68億畝，生態修復草原5.14億畝，草原綜合植被覆蓋度達到50.32%。保護濕地面積8.5億畝，設立了64處國際重要濕地、901處國家濕地公園，濕地保護率達到50%以上。累計完成防沙治沙任務2.82億畝，封禁保護沙化土地2658萬畝，一半以上可治理沙化土地得到治理，實現了由“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉變。初步劃定的生態保護紅線面積約占全國總面積的25%，覆蓋了大量重點生態功能區、生態環境敏感區與脆弱區、生物多樣性分布的關鍵區域，保護了全國近40%的水源涵養與洪水調蓄功能、約32%的防風固沙功能，以及約45%的固碳量。正式設立了三江源等第一批5個國家公園，批復了《國家公園總體布局方案》，整合優化了約占陸域國土面積18%、海域面積4.6%的自然保護地體系，劃定了35個生物多樣性保護優先區域，有效保護了約90%的陸地生態系統類型和74%的國家重點保護野生動植物種群。先后組織命名了6批共468個國家生態文明建設示范區，國家森林城市增至219個。

五、問題挑戰：生態環境保護任重道遠

我國生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，保護與發展長期矛盾和短期問題交織，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解。

(一）“雙碳”目標下經濟結構轉型任務艱巨

2020年9月，在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，習近平總書記提出我國在2030年前力爭實現碳排放達到峰值，爭取于2060年前實現碳中和。碳達峰碳中和目標被寫入2021年《政府工作報告》以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。

推進碳達峰碳中和目標，降低產業能耗和碳排放是關鍵。《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》以及國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》提出，到2025年，單位GDP能耗比2020年下降13.5％，單位GDP二氧化碳排放比2020年下降18％，到2030年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降65％以上。作為世界最大的發展中國家，中國正處于工業化及城市化的關鍵時期，在保持經濟平穩增長的同時實現“雙碳”目標的任務艱巨。

我國作為“世界工廠”和制造業大國，工業產業既是傳統用能大戶，又是我國二氧化碳排放的主要領域。2021年中國三次產業占比分別為7.3%：39.4%：53.3%。第二產業增加值占比已經從改革開放初期的47.7%下降到39.4%，但從第二產業內部結構看，制造業總體上處在價值鏈中低端，勞動密集型和傳統“三高一低”型（高投入、高能耗、高污染、低效益）產業占比仍然較高，高技術制造業占規模以上工業增加值比重僅為15.1%。

我國經濟快速發展是以大量的能源消費為代價的，以煤為主的能源生產和消費結構短期內難以根本改變，需要立足國情，穩步轉型。我國現已成為世界最大的鋼鐵、建材、電解鋁、化工等大宗原料及材料的生產國和供應國，世界最大煤炭消耗國、第二石油消耗國。2021年，全國原煤產量41.3億噸、煤炭消費量29.34億噸，分別比上年增長5.7%、4.6%（圖2）。過去十年，盡管煤炭消費量占能源消費總量的比重下降了12.5個百分點，但仍然高達56%。煤電裝機容量11.1億千瓦，占總裝機容量的46.7%；以燃煤發電為主的火力發電量5.77萬億千瓦時，占全國總發電量的71.1%。我國還是油氣進口大國，油氣對外依存度長期居高不下。2021年，我國原油和天然氣進口量分別為5.13億噸、1675億立方米，對外依存度分別為72%、44.9%。在較長一段時期內，煤炭仍將是生產消費的主體能源，火電仍將在電力結構中占主導地位，化石能源向非化石能源的結構轉型不可能一蹴而就。

圖2 2012-2021年中國原煤產量及消費量

我國的能源利用效率有待進一步提高。2020年我國GDP為14.72萬億美元、二氧化碳排放100億噸、單位能源供給的二氧化碳排放強度是2.01億噸CO2/億噸標煤。每萬億美元GDP能耗達3.43億噸標煤，是當前世界平均水平的1.5倍，是日本的2.64倍；每萬億美元GDP對應的二氧化碳排放6.93億噸，是日本的3.07倍。從結構來看，中國碳排放占比最高的產業門類分別為電力、蒸汽和熱水（47％），黑色金屬冶煉及壓延加工業（19％），非金屬礦產（11%），運輸、倉儲、郵電服務（7%），合計占比超過84％，主要集中在能源資源行業。另外，高能耗、高排放行業的末端治理和CCUS（碳捕集、利用與封存）技術還不成熟，相關設施規模較小。目前中國已建成投產、在建及擬建的碳捕集與封存設施數量占全球總量的7.7%，占比遠低于美國的50.8%。2021年我國捕集規模在30萬噸/年以下的CCUS項目數量占比達88.9%，超過60萬噸/年的項目僅占3.7%，而美國CCUS單項年均碳捕集規模約241.4萬噸/年。燃煤電廠的二氧化碳捕集量一般多為10-15萬噸/年，僅占其煙氣排放量的不足5%。

(二）環境污染排放形勢依然嚴峻

全國生態環境質量已明顯改善，面對總量和強度雙控要求，生態環境穩中向好的基礎還不穩固。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“我國環境容量有限，生態系統脆弱，污染重、損失大、風險高的生態環境狀況還沒有根本扭轉，并且獨特的地理環境加劇了地區間的不平衡。”

大氣環境治理仍需持續發力。中國以煤炭為主的能源消耗量持續增長是產生大氣污染物和碳排放的主要原因，效率低下的能源生產和利用過程產生了85%的顆粒物和幾乎所有的硫氧化物和氮氧化物。2021年全國339個地級及以上城市中，城市環境空氣質量超標城市占比為43.1%。還有29.8%的城市PM2.5平均濃度超標，區域性重污染天氣過程仍時有發生。465個監測降水的城市（區、縣）30.8%出現酸雨，酸雨區面積約36.9萬km2。

水生態環境改善成效還不穩固。全國3632個地表水環境國考斷面中劣Ⅴ類水質斷面比例為1.2%。1900個國家地下水環境質量考核點位中Ⅴ類水質點位占20.6%，少數地區消除劣Ⅴ類斷面難度較大。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河等重點流域部分區域輕度污染，701個水生態監測點中19.1%為較差及很差狀態。太湖、巢湖、滇池等部分重點湖泊中輕度污染，藍藻水華居高不下，環湖污染源存在污染風險，水生態系統失衡等問題亟待解決。遼東灣、渤海灣、長江口等近岸海域污染較為嚴重，無機氮和活性磷酸鹽指標嚴重超標。

(三）生態保護修復任重道遠

我國生態空間質量有待大幅提升。自然生態系統總體仍較為脆弱，生態承載力和環境容量不足，生態破壞事件時有發生。我國中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土面積的55%，其中極度脆弱區域占9.7%，重度脆弱區域占19.8%，中度脆弱區域占25.5%。

土地退化仍然嚴重。全國水土流失面積達267.42萬km2，占國土面積（未含香港、澳門特別行政區和臺灣省）的27.96%，其中，中度、強烈及以上等級侵蝕面積占全國水土流失面積的35.6%；荒漠化土地總面積261.16萬km2，占國土面積的27.2%。

我國森林覆蓋率還低于全球31.2%的平均水平。人均森林面積0.16公頃，不足世界人均森林面積的1/3；人均森林蓄積12.35m3，僅為世界人均森林蓄積的1/6。森林系統低質化、森林結構純林化、生態功能低效化、自然景觀人工化趨勢加劇，每年違法違規侵占林地約200萬畝。

全國草原超載過牧情況嚴重，單位草原面積實際載畜量內蒙古自治區約為蒙古國的2.8倍、新疆維吾爾自治區是哈薩克斯坦共和國的5倍。中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，可利用天然草原90%存在不同程度的退化。

我國濕地生態系統仍然面臨著盲目圍墾、基建占用、環境污染等威脅，全國濕地面積近年來每年減少約510萬畝，導致濕地生態功能下降，生物多樣性喪失。

生物多樣性保護面臨嚴重威脅。對全國34450種高等植物的評估結果顯示，需要重點關注和保護的高等植物達10102種，占評估物種總數的29.3%，其中受威脅的高等植物有3767種、近危等級的2723種、數據缺乏等級的3612種。4357種已知脊椎動物（除海洋魚類）的評估結果顯示，需要重點關注和保護的脊椎動物達2471種，占56.7%，其中受威脅的脊椎動物有932種、近危等級的598種、數據缺乏等級的941種。遺傳資源不斷喪失和流失，部分珍貴和特有的農作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質資源流失嚴重。

六、新時代我國推動生態文明建設進一步發展的主要建議

深入貫徹習近平生態文明思想，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，基于碳達峰碳中和目標導向，調整優化產業結構、能源結構和空間結構，建立健全綠色低碳循環發展經濟體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，是解決我國資源環境生態問題的基礎之策。

(一）優化產業結構，促進經濟綠色低碳循環發展

推動產業結構優化升級。堅持市場調節和政府引導相結合，加強國家產業政策的合理引導，以節能減污降碳綠色為導向，修訂產業結構調整指導目錄。發展生態循環農業，加強綠色食品、有機農產品認證和管理。建立清單臺賬，完善循環產業鏈條，加快能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材等高能耗高排放產業智能化、綠色化改造升級。加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業，建設綠色制造體系，提高產業鏈供應鏈現代化水平。推進互聯網、大數據、人工智能、新一代移動通信等與工業化高度融合，積極發展數字經濟。提高研發設計、科技成果轉化服務等生產性服務業比重和水平。

優化能源結構，提升能源利用效率。加快構建清潔低碳安全高效的能源體系，提升可再生能源利用比例。優化能源供應結構、使用結構和消費結構。堅持集中式與分布式并舉，優先推動風能、太陽能就地就近開發利用，因地制宜開發水能，積極安全有序發展核電，合理利用生物質能，加快推進抽水蓄能和新型儲能規模化應用。統籌推進氫能“制儲輸用”全鏈條發展。大幅提升能源利用效率，嚴格控制能耗和二氧化碳排放強度，合理控制能源消費總量，統籌建立二氧化碳排放總量控制制度，不斷提高非化石能源消費比重。完善電力等能源品種價格市場化形成機制，統籌煤電發展和保供調峰，提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力。

(二）強化用途管控，守住自然生態安全邊界

以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，進一步細化和完善國土空間規劃體系，優化國土空間開發保護格局。科學精細核實各省各市國土空間總體規劃劃定的生態空間、農業空間、城鎮空間“三類空間”和生態保護、基本農田和城鎮開發“三條紅線”，強化國土空間規劃和用途管控落地實施，嚴守生態保護紅線，嚴控生態空間占用。以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架的國家生態安全戰略格局為基礎，以國家重點生態功能區、生態保護紅線、國家公園等國家級自然保護地為重點，實施山水林田湖草沙冰生態保護系統修復治理重大工程，解決一批重點區域的核心生態問題，增強生態系統的連通性和穩定性，提升生態系統功能。

深入推進大規模國土綠化，大面積增加生態資源總量，有效拓展生態空間；大幅度提升生態資源質量，提供更多優質生態產品。深入推進退耕還林還草工程，逐步將陡坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地、嚴重石漠化耕地、易地扶貧搬遷騰退耕地等不宜耕種耕地納入工程范圍。加強三北、長江、珠江、太行山等防護林體系工程建設。持續推進京津風沙源治理、巖溶地區和大江大河上游或源頭石漠化綜合治理工程。繼續實施農牧交錯帶已墾草原治理工程。加強鄉村原生植被、自然景觀、小微濕地和野生動植物保護，因地制宜開展鄉村片林、四旁綠化建設。以創建綠化模范城市、森林城市、園林城市、公園城市、生態城市為載體，適當留白增綠，擴大綠地面積，美化人居環境，推進城市綠地系統建設。

(三）狠抓技術攻關，增強綠色低碳科技創新能力

聚焦節能環保、清潔生產、清潔能源、生態保護與修復等領域，構建市場導向的綠色技術創新體系。加強創新能力建設，培育建設一批綠色技術國家重點實驗室、國家技術創新中心、國家科技資源共享服務平臺等創新基地平臺，支持龍頭企業整合高校、科研院所等力量、產業鏈上下游資源，建立綠色技術創新攻關聯合體。建立完善綠色低碳技術評估、交易體系，加快創新成果轉化。制定發布綠色產業指導目錄、綠色技術推廣目錄、綠色技術與裝備淘汰目錄，引導綠色技術創新方向。積極發揮國家綠色發展基金和國家科技成果轉化引導基金作用，圍繞化石能源綠色智能開發和清潔低碳利用、可再生能源大規模利用、儲能、二氧化碳捕集利用和封存、智能電網、綠色基礎設施、生態系統保護修復等重點，實施一批具有前瞻性、戰略性、顛覆性的國家重大科技攻關項目，加快節能、減污、降碳、擴綠、增匯關鍵核心技術研發和創新成果產業化規模化市場應用。

(四）完善政策機制，加大制度保障力度

發揮法律法治引領規范作用。推進生態文明建設領域立法體系的協調統一，健全和完善清潔生產、污染防治、生態安全與自然資源保護領域專項法，增加減污降碳協同增效、綠色低碳發展等相關內容。對現有的資源環境法律體系進行梳理、比較，修訂現行各部環境資源法律中規定不一致的內容。完善地方法規標準體系，加強地方法規與上位法的銜接。強化執法督察，探索實行跨領域跨部門綜合執法，建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制。強化生態環境司法，探索設立生態環境專門審判庭、合議庭或者巡回法庭，推進生態環境行政公益訴訟。建立高層級的生態環境保護協調機制，完善環境保護督察體系。

進一步完善制度創新體系。建立健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護制度、以排污許可制為核心的固定污染源監管制度、國土空間規劃和用途管控制度、主體功能區制度、重點生態功能區產業準入負面清單制度、自然資源產權登記和資源有償使用制度、以林長制、河長制、湖長制、山長制為核心的虞衡制度、以國家公園為主體的自然保護地體系保護制度、綠色產品認證制度、綠色產品政府采購制度、綠色技術知識產權保護制度、生態文明建設目標評價考核制度、領導干部自然資源資產離任審計制度、生態環境保護督察制度等。加強重大決策事前調查研究、科學論證、風險評估和事后政策執行、評估、監督機制。分類完善資源要素市場有效配置的體制機制，進一步健全排污權、用能權、用水權、用電權、碳排放權交易機制，降低交易成本。健全生態補償和生態產品價值實現機制。積極發展綠色信貸、綠色債券、綠色保險等綠色金融。

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